Een overheidsbesluit kan ingrijpend uitpakken. Een dwangsom die oploopt tot tienduizenden euro’s, de sluiting van uw woning of bedrijfspand, een boete of de intrekking van een vergunning waarvan uw onderneming afhankelijk is. Lange tijd had u in zulke gevallen weinig speelruimte: zolang het bestuursorgaan binnen de letter van de regeling bleef, hield het besluit bij de rechter doorgaans stand — hoe hard het ook uitpakte.
Dat beeld is de afgelopen jaren veranderd. Mede onder invloed van de toeslagenaffaire toetst de bestuursrechter overheidsbesluiten de laatste jaren indringender aan het evenredigheidsbeginsel. Die toetsing is overigens niet in elk geval even streng — de intensiteit verschilt per type besluit. En met het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb zou die bescherming verder kunnen worden versterkt. In deze blog leggen wij uit wat er is veranderd en wat dit voor u betekent wanneer u een besluit van de overheid wilt aanvechten.
Wat is het evenredigheidsbeginsel?
Het evenredigheidsbeginsel is een van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en is vastgelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat artikel kent twee leden. Het eerste lid verplicht het bestuursorgaan om de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af te wegen. Het tweede lid bevat de eigenlijke evenredigheidsnorm: de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
In gewone taal: de overheid mag een doel nastreven — denk aan het handhaven van de openbare orde of het tegengaan van overtredingen — maar de middelen die zij daarvoor inzet, mogen niet zwaarder uitpakken dan nodig is. De ratio van het beginsel is dan ook niet dat ieder nadelig gevolg moet worden weggenomen, maar dat onnodig nadelige gevolgen moeten worden voorkomen.
Een verwante regel geldt voor beleidsregels. Op grond van artikel 4:84 Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een belanghebbende wegens bijzondere omstandigheden gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Ook hier is de evenredigheid dus de ontsnappingsklep tegen onbillijke uitkomsten.
De oude lijn: de terughoudende “willekeurtoets”
Tot voor kort toetste de bestuursrechter heel terughoudend. De maatstaf was het zogenoemde willekeurcriterium, dat voortkwam uit de bekende Maxis/Praxis-uitspraak uit 1996. De rechter vroeg zich daarbij alleen af of het bestuursorgaan, na afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid tot zijn besluit had kunnen komen. Pas als sprake was van een zó onevenwichtige afweging dat geen redelijk bestuursorgaan daartoe had kunnen besluiten, greep de rechter in.
In de praktijk was die drempel bijzonder hoog. Burgers en ondernemers die door een besluit onevenredig werden geraakt, vingen daardoor vaak bot — ook als hun situatie schrijnend was.
De omslag: de februari-uitspraken van 2022
Op 2 februari 2022 zette de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de zogenoemde februari-uitspraken een nieuwe koers in. In de bekendste zaak — de sluiting van een woning in Harderwijk op grond van de Opiumwet (artikel 13b, de zogeheten Wet Damocles) — nam de Afdeling uitdrukkelijk afstand van het oude willekeurcriterium.
De rechter beoordeelt sindsdien, waar daarvoor aanleiding is, drie gezichtspunten:
- Geschiktheid — is het besluit geschikt om het beoogde doel te bereiken?
- Noodzakelijkheid — was de maatregel noodzakelijk, of kon met een minder vergaande maatregel worden volstaan?
- Evenwichtigheid — staat het besluit, alles afwegend, in een redelijke verhouding tot de gevolgen voor de betrokkene?
Belangrijk is dat deze drie gezichtspunten niet in elke zaak als een vaste, verplichte “drietrapstoets” worden doorlopen. De rechter bepaalt van geval tot geval, in het verlengde van de aangevoerde gronden, of en in hoeverre geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid aan de orde komen. Ook de intensiteit van de toets staat niet vast, maar werkt als een glijdende schaal: hoe zwaarder de belangen van de burger wegen, hoe ingrijpender de gevolgen zijn en hoe meer een besluit raakt aan fundamentele rechten, des te indringender toetst de rechter. In de Harderwijkse zaak oordeelde de Afdeling dat de burgemeester onvoldoende aandacht had besteed aan de belangen van de huurder en zijn deels minderjarige kinderen — bijvoorbeeld aan de vraag of het gezin na de sluiting nog naar de woning kon terugkeren.
Doorgetrokken naar wetten en gebonden besluiten
De ontwikkeling stopte daar niet. Op 1 maart 2023 oordeelde de grote kamer van de Afdeling in twee kinderopvangtoeslagzaken over de toetsing van een wet in formele zin. Het uitgangspunt blijft dat de bestuursrechter zo’n wet niet inhoudelijk aan de Grondwet of aan algemene rechtsbeginselen mag toetsen — het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet staat daaraan in de weg. De rechter kan wél beoordelen of toepassing van een wettelijke bepaling in een concreet geval achterwege moet blijven, maar uitsluitend bij bijzondere omstandigheden die de wetgever bij het vaststellen van de wet niet (volledig) heeft verdisconteerd. Veelzeggend is dat de Afdeling in deze twee zaken juist oordeelde dat van zulke bijzondere omstandigheden géén sprake was: de gevolgen van de strikte aanvraagtermijn had de wetgever bewust aanvaard. De ruimte voor de rechter is hier dus smal.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) verfijnde de lijn op 26 maart 2024 voor gebonden besluiten — besluiten waarbij het bestuursorgaan geen beleidsvrijheid heeft. Ook zo’n besluit kan aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst, zelfs als het op een algemeen verbindend voorschrift berust. Daarbij geldt wel een belangrijke nuance: bij een gebonden bevoegdheid ligt de algemene belangenafweging al in het voorschrift besloten. De toets spitst zich daarom toe op de evenwichtigheid “onder de streep” — de vraag of toepassing in het individuele geval onredelijk bezwarend uitpakt. Het is dus niet zo dat bij elk gebonden besluit een volledige nieuwe belangenafweging openligt. De rode draad in al deze uitspraken is wel dezelfde: de menselijke maat krijgt een steviger plaats in het bestuursrecht.
Wat brengt de Wet versterking waarborgfunctie Awb?
De rechtspraak is inmiddels grotendeels uitgekristalliseerd. Daarnaast loopt er een wetgevingstraject dat de rechtsbescherming verder wil verankeren. Het gaat om het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb, dat onder meer de betekenis van het evenredigheidsbeginsel wil verruimen (via een aanpassing van artikel 3:4, tweede lid, Awb) en aanvullende processuele waarborgen voor de burger bevat. Daarnaast bestaat het voornemen om artikel 120 Grondwet te wijzigen, zodat formele wetten in bepaalde gevallen aan grondrechten kunnen worden getoetst.
Beide trajecten zijn nadrukkelijk nog geen geldend recht: het betreft een wetsvoorstel respectievelijk een wetgevingsvoornemen. Zolang artikel 120 Grondwet niet is gewijzigd, blijft het bestaande toetsingsverbod gelden. De richting is wel duidelijk — een responsiever bestuursrecht met meer aandacht voor de menselijke maat — maar de huidige rechtspositie wordt nog door de hierboven beschreven rechtspraak bepaald.
Wat betekent dit concreet voor u?
Voor wie met de overheid in aanvaring komt, is dit goed nieuws. Een besluit dat formeel juist lijkt, is daarmee nog niet automatisch rechtmatig. Als de gevolgen voor u onevenredig zwaar zijn, biedt het evenredigheidsbeginsel een reële grond om het besluit aan te vechten. Dit speelt onder meer bij:
- een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang;
- een bestuurlijke boete;
- de sluiting van een woning of bedrijfspand (bijvoorbeeld op grond van de Wet Damocles);
- de intrekking of weigering van een vergunning;
- terugvorderings- en herzieningsbesluiten van uitkerings- of toeslaginstanties.
Cruciaal is dat u tijdig en goed onderbouwd verweer voert. De rechter beoordeelt het geschil op de grondslag van wat in de procedure naar voren is gebracht (artikel 8:69 Awb) en toetst de evenredigheid in het verlengde van de aangevoerde gronden. Dat betekent dat uw advocaat de onevenredigheid concreet en gericht moet onderbouwen, met de feiten, de persoonlijke omstandigheden en eventuele minder belastende alternatieven die in uw geval zwaar wegen. Een algemene klacht dat een besluit “te streng” is, volstaat niet.
Houd er bovendien rekening mee dat aan het maken van bezwaar in beginsel een termijn van zes weken is verbonden, gerekend vanaf de dag na bekendmaking van het besluit. Wacht daarom niet te lang met het inwinnen van juridisch advies.
Law & More helpt u verder
Het bestuursrecht is volop in beweging en de evenredigheidstoets biedt reële kansen om een onevenredig besluit aan te vechten. Tegelijk vergt het de nodige juridische precisie om die kansen optimaal te benutten. De advocaten van Law & More hebben ruime ervaring met bezwaar- en beroepsprocedures tegen de overheid en staan zowel ondernemers als particulieren bij.
Heeft u een besluit ontvangen waarvan de gevolgen onevenredig zwaar uitpakken? Neem dan vrijblijvend contact met ons op. Wij beoordelen graag uw situatie en bepalen samen met u de beste strategie.
Veelgestelde vragen (FAQ)
Wat is het evenredigheidsbeginsel?
Het evenredigheidsbeginsel is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, vastgelegd in artikel 3:4, tweede lid, Awb. Het houdt in dat de nadelige gevolgen van een overheidsbesluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel dat met dat besluit wordt nagestreefd. De ratio is niet dat ieder nadelig gevolg wordt weggenomen, maar dat onnodig nadelige gevolgen worden voorkomen.
Wat is er veranderd aan de evenredigheidstoets?
Tot 2022 toetste de bestuursrechter terughoudend aan de hand van het willekeurcriterium. Sinds de februari-uitspraken van de Raad van State uit 2022 kan de rechter de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van een besluit beoordelen. Dat gebeurt niet in elke zaak op dezelfde manier: de intensiteit van de toets neemt toe naarmate de belangen en de gevolgen voor de burger zwaarder wegen.
Kan ik een besluit van de gemeente aanvechten als het onevenredig uitpakt?
Ja. Als de gevolgen van een besluit voor u onevenredig zwaar zijn in verhouding tot het doel ervan, kunt u dit via bezwaar en zo nodig beroep aanvechten met een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Het is daarbij belangrijk dat u de onevenredigheid concreet onderbouwt met uw persoonlijke omstandigheden en met eventuele minder belastende alternatieven.
Wat is het verschil tussen een bestraffende en een niet-bestraffende sanctie?
Een bestraffende sanctie, zoals een bestuurlijke boete, is gericht op leedtoevoeging en wordt van oudsher intensief getoetst. Een niet-bestraffende of herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom of een terugvordering, is gericht op het herstellen van een situatie. Ook deze niet-bestraffende besluiten worden inmiddels nadrukkelijker aan het evenredigheidsbeginsel getoetst.
Wat houdt de Wet versterking waarborgfunctie Awb in?
Dit is een wetsvoorstel dat de beschermende functie van de Awb wil versterken, onder meer door verruiming van het evenredigheidsbeginsel (via aanpassing van artikel 3:4, tweede lid, Awb) en aanvullende processuele waarborgen. Het is nog geen geldend recht. Hetzelfde geldt voor het voornemen om artikel 120 Grondwet te wijzigen.
Binnen welke termijn moet ik bezwaar maken tegen een besluit?
In beginsel geldt een bezwaartermijn van zes weken, gerekend vanaf de dag na de bekendmaking van het besluit. Omdat deze termijn kort is en het verweer goed onderbouwd moet zijn, is het verstandig om tijdig juridisch advies in te winnen.
