Een NVWA strafrechtelijk onderzoek kan grote gevolgen hebben voor ondernemers. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit staat namelijk bij veel ondernemers bekend als een toezichthouder die controles uitvoert, waarschuwingen geeft en soms een bestuurlijke boete oplegt. Dat beeld is niet onjuist, maar wel onvolledig. De NVWA beschikt namelijk ook over een bijzondere opsporingsdienst, de Inlichtingen- en Opsporingsdienst, afgekort NVWA-IOD. Daardoor kan een controle die begint als een reguliere inspectie uitmonden in een strafrechtelijk onderzoek en uiteindelijk zelfs in vervolging door het Openbaar Ministerie.
Voor ondernemingen in de levensmiddelen-, diervoeder-, agrarische en diergezondheidssector is het verschil tussen bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke opsporing van groot belang. Niet alleen verschillen de bevoegdheden en procedures, ook de gevolgen en de vereiste strategie lopen sterk uiteen.
Twee handhavingssporen
De NVWA houdt toezicht op de naleving van onder meer de Warenwet, de Wet dieren, de Landbouwwet, de Visserijwet en de Meststoffenwet. Bij een vermoedelijke overtreding kan zij verschillende maatregelen nemen. Of dit uiteindelijk leidt tot een NVWA strafrechtelijk onderzoek, hangt af van de aard en ernst van de overtreding.
Bestuursrechtelijk spoor
In het bestuursrechtelijke spoor kan de NVWA bijvoorbeeld een waarschuwing geven, een bestuurlijke boete opleggen, een last onder dwangsom opleggen, bestuursdwang toepassen, een vergunning schorsen of intrekken, of een erkenning of registratie beperken of beëindigen. Een bestuurlijke boete wordt doorgaans opgelegd na een controle en een boeterapport. Tegen een dergelijke boete staan bezwaar en beroep open.
Strafrechtelijk spoor
Bij ernstigere of meer complexe overtredingen kan de zaak strafrechtelijk worden onderzocht. Dat kan leiden tot een proces-verbaal, een strafrechtelijk onderzoek door de NVWA-IOD, een strafbeschikking, een transactievoorstel, of een dagvaarding en behandeling door de strafrechter.
De keuze voor een bepaald spoor wordt niet uitsluitend bepaald door de toezichthouder die de controle uitvoert. De NVWA werkt met interventie- en sanctiebeleid. De ernst van de overtreding, de risico’s voor volksgezondheid, voedselveiligheid of dierenwelzijn en de omstandigheden van het geval spelen daarbij een belangrijke rol.
Ook opzet, fraude, stelselmatigheid en recidive kunnen aanleiding zijn om strafrechtelijk op te treden. Een incidentele administratieve fout zal eerder bestuursrechtelijk worden afgedaan. Structurele fraude met etikettering, illegale slacht, ernstige dierenwelzijnsovertredingen of handel in verboden middelen kunnen daarentegen leiden tot strafrechtelijke opsporing.
De Wet op de economische delicten
Veel overtredingen van regelgeving waarop de NVWA toezicht houdt, zijn aangewezen als economische delicten. De Wet op de economische delicten vormt daarmee een belangrijke schakel tussen het materiële voorschrift en de strafrechtelijke handhaving.
Afhankelijk van de betreffende norm en de vraag of sprake is van opzettelijk handelen, kan een overtreding worden aangemerkt als een misdrijf of als een overtreding. Dat onderscheid kan gevolgen hebben voor de beschikbare opsporingsbevoegdheden, de mogelijke strafmaat, de mogelijkheid van voorlopige hechtenis, de kwalificatie van het gedrag, en de positie van natuurlijke personen binnen de onderneming. Bij bewuste fraude, zoals het opzettelijk manipuleren van etiketten of het omzeilen van keuringsverplichtingen, kan het verwijt aanzienlijk zwaarder uitvallen dan bij een administratieve vergissing.
Naast geldboetes kunnen ook andere straffen en maatregelen aan de orde zijn, zoals een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, stillegging van de onderneming, verbeurdverklaring van goederen, ontzetting uit het recht om een beroep uit te oefenen, en openbaarmaking van de uitspraak. Voor ondernemingen kan vooral de combinatie van een financiële sanctie, stillegging en reputatieschade ingrijpend zijn.
De NVWA-IOD: opsporing binnen de NVWA
De NVWA-IOD is de bijzondere opsporingsdienst die strafrechtelijke onderzoeken binnen het werkterrein van de NVWA uitvoert. De opsporingsambtenaren kunnen, afhankelijk van de wettelijke grondslag en de omstandigheden van het onderzoek, onder meer verdachten en getuigen verhoren, administratie onderzoeken, digitale gegevens veiligstellen, goederen en gegevensdragers in beslag nemen, plaatsen doorzoeken en verdachten aanhouden. Bij omvangrijke of grensoverschrijdende onderzoeken kan de NVWA-IOD samenwerken met onder meer de politie, de FIOD, de Douane en het Openbaar Ministerie.
Het Openbaar Ministerie wordt in dit soort zaken doorgaans betrokken via het Functioneel Parket. Dat parket behandelt onder meer complexe milieu-, fraude-, voedsel- en warenrechtelijke zaken. Het OM beslist vervolgens hoe de zaak wordt afgedaan, met als mogelijkheden onder andere een sepot, een strafbeschikking, een transactie of een dagvaarding.
Bestuurlijke boete en strafvervolging: de una-viaregel
Voor hetzelfde feit mag niet zonder meer zowel een bestuurlijke boete worden opgelegd als strafrechtelijk worden vervolgd. Dit wordt aangeduid als de una-viaregel.
De toepassing daarvan is niet altijd eenvoudig. In de praktijk moet nauwkeurig worden vastgesteld welk gedrag precies wordt verweten, welke periode en feiten in beeld zijn, of sprake is van hetzelfde feit, welke handhavingsbeslissing al is genomen, en of een bestuurlijke boete daadwerkelijk is opgelegd of slechts is aangekondigd. Een waarschuwing, inspectierapport of voornemen tot boete heeft niet automatisch dezelfde juridische gevolgen als het daadwerkelijk opleggen van een bestuurlijke boete. Daarom is het belangrijk om alle correspondentie en processtukken zorgvuldig te beoordelen voordat een standpunt wordt ingenomen.
Van controle naar NVWA strafrechtelijk onderzoek
Een strafrechtelijk onderzoek verschilt wezenlijk van een reguliere bestuursrechtelijke controle. Bij een bestuursrechtelijke controle ligt de nadruk meestal op het vaststellen van een overtreding en het verzamelen van gegevens voor een bestuurlijke maatregel. Bij een strafrechtelijk onderzoek kunnen verdergaande bevoegdheden worden ingezet, zoals een onaangekondigde doorzoeking, het veiligstellen van digitale informatie en het verhoren van betrokkenen als verdachte.
Signalen dat niet langer sprake is van een gewone controle zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid van opsporingsambtenaren van de NVWA-IOD, het geven van de cautie, een verhoor als verdachte, inbeslagname van administratie, telefoons of computers, een doorzoeking, betrokkenheid van het Openbaar Ministerie, of vragen die niet alleen zien op de actuele situatie, maar ook op eerdere transacties of interne besluitvorming.
De kwalificatie van een gesprek is daarbij belangrijk. Een ondernemer kan denken dat hij meewerkt aan een inspectie, terwijl de autoriteiten inmiddels informatie verzamelen met het oog op strafrechtelijke vervolging.
De rechten van verdachten
Een verdachte heeft het recht om te weten waarvan hij wordt verdacht. Ook bestaat het recht om te zwijgen en om voorafgaand aan een verhoor met een advocaat te overleggen. Tijdens het verhoor bestaat in beginsel eveneens recht op rechtsbijstand.
Dat betekent niet dat een onderneming iedere medewerking kan weigeren. Toezichthouders beschikken in het bestuursrecht over eigen bevoegdheden en kunnen onder omstandigheden medewerking verlangen. Die medewerkingsplicht kent echter grenzen. Een verdachte hoeft niet actief mee te werken aan zijn eigen strafrechtelijke veroordeling.
Juist daarom is het belangrijk om vanaf het eerste moment onderscheid te maken tussen informatie die op grond van een toezichtbevoegdheid moet worden verstrekt, verklaringen die als bewijs tegen een natuurlijke persoon kunnen worden gebruikt, gegevens van de onderneming, en persoonlijke verklaringen van bestuurders, werknemers of feitelijk leidinggevenden. Een ondoordachte verklaring tijdens een eerste gesprek kan later een belangrijke rol spelen in het strafrechtelijke dossier.
Ook bestuurders en feitelijk leidinggevenden lopen risico
Een strafrechtelijk onderzoek richt zich niet alleen op de onderneming als rechtspersoon. Ook bestuurders, managers en andere personen binnen de organisatie kunnen persoonlijk worden vervolgd. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer iemand opdracht heeft gegeven tot de overtreding, bewust heeft toegestaan dat de overtreding plaatsvond, feitelijk leiding heeft gegeven aan het verboden gedrag, op de hoogte was van de overtreding en niet heeft ingegrepen, of heeft geprofiteerd van de overtreding.
Of persoonlijke strafrechtelijke aansprakelijkheid bestaat, hangt af van de concrete rol, wetenschap en betrokkenheid van de persoon. Het enkele feit dat iemand bestuurder is, is daarvoor niet voldoende. Tegelijkertijd biedt een formele afstand tot de dagelijkse praktijk niet altijd bescherming wanneer iemand feitelijk invloed had op de bedrijfsvoering.
Voorbeelden van strafrechtelijke handhaving
In verschillende zaken is zichtbaar geworden dat de NVWA en het OM strafrechtelijk optreden bij onder meer fraude met etikettering en herkomst, illegale slacht, verboden middelen in de veehouderij, mestfraude, handel in verboden of vervalste diergeneesmiddelen, ernstige dierenwelzijnsovertredingen, en overtredingen tijdens diertransporten.
Deze voorbeelden laten zien dat strafrechtelijke handhaving niet beperkt blijft tot uitzonderlijke situaties. Vooral wanneer sprake is van opzet, financieel voordeel, herhaling, georganiseerde samenwerking of risico’s voor volksgezondheid en dierenwelzijn, neemt de kans op strafrechtelijke opsporing toe.
Wat te doen bij een NVWA-controle of inval
Een goede voorbereiding begint met het vaststellen of sprake is van een reguliere controle of van een NVWA strafrechtelijk onderzoek.
Tijdens een reguliere controle
Bij een reguliere controle is het verstandig om de toezichthouder te identificeren, te vragen naar het doel en de reikwijdte van de controle, relevante documenten beschikbaar te stellen, feitelijk en zorgvuldig te antwoorden, geen speculatieve verklaringen af te leggen, en een intern verslag van de controle te maken.
Bij aanwijzingen voor strafrechtelijke opsporing
Bij een inval of strafrechtelijk onderzoek is daarnaast van belang om direct een gespecialiseerde advocaat in te schakelen, vast te leggen welke personen en diensten aanwezig zijn, de reikwijdte van de doorzoeking of vordering te controleren, geen documenten of digitale gegevens te vernietigen of te wijzigen, medewerkers te instrueren geen inhoudelijke verklaringen af te leggen zonder overleg, gebruik te maken van het zwijgrecht wanneer iemand als verdachte wordt verhoord, de in beslag genomen goederen en gegevens zo goed mogelijk te laten registreren, en bestuursrechtelijke en strafrechtelijke procedures in samenhang te beoordelen.
Medewerking aan een onderzoek betekent niet dat zonder juridische begeleiding inhoudelijk moet worden verklaard. Vooral de eerste uren van een onderzoek kunnen bepalend zijn voor het verdere verloop.
Tot slot
De NVWA is niet alleen een bestuursrechtelijke toezichthouder. Via de NVWA-IOD beschikt zij over een gespecialiseerd strafrechtelijk apparaat dat ernstige en complexe overtredingen kan onderzoeken. Wie tijdig herkent dat sprake is van een NVWA strafrechtelijk onderzoek, kan sneller schakelen. Het Openbaar Ministerie kan vervolgens besluiten tot een strafbeschikking, transactie of vervolging bij de strafrechter.
Voor ondernemingen in de voedsel-, diervoeder-, agrarische en diergezondheidssector is het daarom belangrijk om tijdig te herkennen wanneer een controle een strafrechtelijk karakter krijgt. Wie in dat stadium snel juridisch advies inwint, kan beter onderscheid maken tussen de verschillende verplichtingen, rechten en risico’s.
Law & More begeleidt ondernemingen, bestuurders en feitelijk leidinggevenden bij NVWA-controles, bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke onderzoeken. Dat begint bij de eerste controle en kan, als dat nodig is, doorlopen tot de behandeling van de zaak bij de strafrechter.
