Samenvatting
Het Nederlandse mijnbouwrecht is in transitie. De Mijnbouwwet vormt de basis voor de opsporing, winning en opslag van delfstoffen en aardwarmte, maar het rechtsgebied omvat inmiddels ook veiligheid, milieubescherming, mijnbouwschade, schadeafhandeling, ontmanteling en nieuwe vormen van ondergronds gebruik. De ervaringen met de gaswinning in Groningen hebben de juridische en maatschappelijke beoordeling van mijnbouwactiviteiten ingrijpend beïnvloed.
Dit artikel bespreekt het nationale en Europese kader, de belangrijkste institutionele actoren, het vergunningenstelsel, toezicht en handhaving, de civielrechtelijke aansprakelijkheid voor mijnbouwschade en de bestuursrechtelijke schadeafhandeling door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG). Vervolgens komen de afbouw van de gaswinning, aardwarmte, CO₂-opslag, waterstofopslag en financiële zekerheid voor ontmanteling aan de orde. De centrale ontwikkeling is dat het mijnbouwrecht niet langer uitsluitend is gericht op het mogelijk maken van winning, maar steeds nadrukkelijker ook op veiligheid, schadeherstel, publieke belangen en de energietransitie.
1. Inleiding: mijnbouwrecht in transitie
Nederland kent sinds de ontdekking van het Groningenveld in 1959 een lange traditie van gaswinning en, in beperktere mate, oliewinning op land en op het continentaal plat. De sector gold lange tijd als een pijler van de energievoorziening en de overheidsfinanciën. De geïnduceerde aardbevingen in Groningen en de daaruit voortvloeiende schade hebben die beoordeling fundamenteel veranderd.
Het Nederlandse mijnbouwrecht bevindt zich daardoor op een kruispunt. Het moet bestaande activiteiten voor opsporing, winning en opslag reguleren, maar tegelijkertijd ruimte bieden aan veiligheid, schadeherstel, milieubescherming en de energietransitie. De aandacht verschuift bovendien van de winning van koolwaterstoffen naar een breder gebruik van de ondergrond, waaronder aardwarmte, CO₂-opslag en waterstofopslag.
Voor de praktijkjurist betekent dit dat een mijnbouwdossier zelden vanuit één rechtsgebied kan worden beoordeeld. Naast de Mijnbouwwet zijn de Omgevingswet, Europese regelgeving, het aansprakelijkheidsrecht en bestuursrechtelijke schadeprocedures van belang. Dit artikel brengt deze onderdelen in samenhang in kaart.
2. Het nationale wettelijke kader
2.1 De systematiek van de Mijnbouwwet
De Mijnbouwwet, die op 1 januari 2003 in werking trad, bracht de regulering van de opsporing, winning en opslag van delfstoffen en aardwarmte onder in één wettelijk kader. De wet wordt nader uitgewerkt in het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling. Daarin zijn technische, financiële en procedurele voorschriften opgenomen.
De kern van het stelsel is dat mijnbouwactiviteiten niet zonder publiekrechtelijke toestemming mogen plaatsvinden. Voor het opsporen en winnen van delfstoffen is een vergunning vereist op grond van artikel 6 Mijnbouwwet. De aanvraag wordt onder meer beoordeeld aan de hand van de technische en financiële geschiktheid van de aanvrager en de voorgenomen uitvoering van de activiteit. Daarbij zijn ook de artikelen 9a, 11 en 14 Mijnbouwwet relevant.
De publiekrechtelijke regulering onderscheidt mijnbouwactiviteiten van gewone vormen van grondgebruik. De overheid kan gedurende de gehele levenscyclus van een project voorwaarden stellen: vanaf opsporing en winning tot en met opslag, sluiting, ontmanteling en nazorg. Ook het gebruik van de oppervlakte en de verhouding tot rechthebbenden zijn gereguleerd. De gedoogplicht voor bepaalde mijnbouwactiviteiten in de ondergrond volgt uit artikel 10.9 Omgevingswet (gedoogplicht Mijnbouwwet). Voor het gebruik van de oppervlakte en de daarmee samenhangende vergoeding is artikel 4 Mijnbouwwet van belang.
2.2 De verhouding tot de Omgevingswet
De Mijnbouwwet blijft als bijzondere wet naast de Omgevingswet bestaan. Mijnbouwactiviteiten moeten echter worden beoordeeld in samenhang met het algemene omgevingsrecht. Afhankelijk van de activiteit kunnen ook regels over milieueffectrapportage, natuur, water, ruimtelijke ordening en de fysieke leefomgeving van belang zijn.
De praktijkjurist kan daarom niet volstaan met een afzonderlijke beoordeling van de mijnbouwvergunning. Ook de relatie met omgevingsplannen, waterschapsbelangen, natuur en eventuele milieueffectrapportage moet worden onderzocht. De Omgevingswet regelt bovendien welke instantie de mijnbouwrechtelijke handhavingstaak uitoefent. Artikel 18.5a Omgevingswet bepaalt dat de taken en bevoegdheden die op grond van die paragraaf over mijnbouw bij de minister berusten, worden uitgeoefend door het bestuursorgaan dat daarvoor op grond van hoofdstuk 8 van de Mijnbouwwet bevoegd is.
De juridische beoordeling is daarmee meervoudig. De Mijnbouwwet bepaalt of en onder welke voorwaarden de mijnbouwactiviteit mag plaatsvinden, terwijl het omgevingsrecht aanvullende eisen stelt aan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
3. Het Europese kader
Het Nederlandse mijnbouwrecht moet worden toegepast binnen het Europese recht. Voor olie- en gaswinning zijn Richtlijn 94/22/EG, Richtlijn 2013/30/EU en Richtlijn 2009/31/EG van bijzonder belang.
Richtlijn 94/22/EG ziet op de voorwaarden voor het verlenen en gebruiken van vergunningen voor de prospectie, exploratie en productie van koolwaterstoffen. De richtlijn beoogt transparante en niet-discriminerende toegang tot deze activiteiten. Het nationale vergunningenstelsel moet daarom worden toegepast met inachtneming van transparantie, gelijke behandeling en mededinging.
Richtlijn 2013/30/EU bevat aanvullende veiligheidseisen voor offshore olie- en gasactiviteiten. De richtlijn legt nadruk op risicobeheersing, preventie van zware ongevallen, onafhankelijk toezicht en de beperking van milieuschade. De veiligheid van offshoreactiviteiten kan daardoor niet uitsluitend worden beoordeeld aan de hand van technische voorschriften voor de installatie zelf; ook de organisatie van het veiligheidsbeheer en de verantwoordelijkheden van de exploitant spelen een rol.
Voor geologische opslag van CO₂ geldt Richtlijn 2009/31/EG. Deze richtlijn regelt onder meer de selectie en karakterisering van opslaglocaties, monitoring, correctieve maatregelen, sluiting van de opslaglocatie en financiële zekerheid. De nationale vergunningverlening moet tegen deze achtergrond worden gelezen. De Europese regelgeving vormt geen afzonderlijk beoordelingsmoment naast het nationale recht, maar werkt door in de uitleg en toepassing van de nationale mijnbouwregels.
4. Institutionele actoren
4.1 De minister
De minister is het centrale bevoegde gezag voor verschillende mijnbouwrechtelijke besluiten. Tot de bevoegdheden behoren onder meer het verlenen van opsporings- en winningsvergunningen, het nemen van besluiten over winningsplannen en het stellen van voorschriften over veiligheid, financiële zekerheid en ontmanteling.
De minister neemt daarnaast besluiten over instemming met winningsplannen en verwijderingsplannen. Bij deze besluiten moeten de relevante veiligheids-, milieu- en omgevingsbelangen worden betrokken.
4.2 SodM
Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) houdt toezicht op de naleving van de mijnbouwregelgeving en adviseert de minister. De taak van de inspecteur-generaal der mijnen is neergelegd in artikel 127 Mijnbouwwet.
De toezichthoudende taak ziet onder meer op veiligheid, gezondheid, milieu en een verantwoorde uitvoering van mijnbouwactiviteiten. De aanwijzing van toezichthouders is geregeld in artikel 131 Mijnbouwwet. De inspecteur-generaal der mijnen is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens de Mijnbouwwet gestelde verplichtingen, met de in artikel 132 Mijnbouwwet genoemde uitzonderingen.
De toezichthoudende taak moet worden onderscheiden van de besluitvormende bevoegdheid van de minister. SodM adviseert en houdt toezicht; de minister verleent vergunningen, verleent instemming en kan daaraan voorschriften verbinden. De stelling dat SodM zelfstandig bevoegd is om iedere mijnbouwactiviteit stil te leggen, is zonder koppeling aan een specifieke wettelijke bevoegdheid te algemeen.
4.3 De Mijnraad, TNO en decentrale overheden
Bij besluiten over winningsplannen kunnen verschillende instanties adviseren. De Mijnraad, SodM, TNO en decentrale overheden brengen ieder vanuit hun eigen deskundigheid informatie in over de geologie, techniek, veiligheid, gevolgen voor de fysieke leefomgeving en belangen van omwonenden.
Voor de betrokkenheid van decentrale overheden is artikel 16 Mijnbouwwet relevant. De adviezen vervangen het besluit van de minister niet, maar moeten wel bij de voorbereiding en motivering van het besluit worden betrokken.
4.4 EBN
Energie Beheer Nederland (EBN) is een staatsdeelneming die deelneemt in de opsporing en winning van Nederlandse olie- en gasvoorkomens. De deelname van EBN berust op een privaatrechtelijke deelnemingsstructuur en moet worden onderscheiden van publiekrechtelijke vergunningverlening.
De deelname leidt tot een verdeling van financieel risico tussen private ondernemingen en de Staat. EBN is daarmee geen toezichthouder en geen vergunningverlenend bestuursorgaan. De civielrechtelijke positie van EBN kan voor de aansprakelijkheid wel relevant zijn. In ECLI:NL:HR:2019:1278 oordeelde de Hoge Raad dat EBN in de concrete verhouding met NAM als exploitant in de zin van artikel 6:177 BW moest worden aangemerkt.
4.5 Het IMG
Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) is belast met de bestuursrechtelijke afhandeling van bepaalde vormen van mijnbouwschade in Groningen. De wettelijke grondslag voor de instelling, onafhankelijkheid en taken van het IMG is artikel 2 van de Tijdelijke wet Groningen (TwG).
5. Vergunningverlening en planvorming
5.1 De opsporingsvergunning
De opsporingsvergunning geeft de houder het recht om binnen een aangewezen gebied onderzoek te doen naar de aanwezigheid van delfstoffen. Dat onderzoek kan plaatsvinden door seismisch onderzoek en proefboringen. De vergunning wordt afgebakend naar activiteit, delfstof, gebied en duur.
Bij de aanvraag worden de technische deskundigheid, financiële draagkracht en voorgenomen wijze van uitvoering beoordeeld. De vergunning biedt geen automatisch recht op winning. Voor de daadwerkelijke productie is een afzonderlijke winningsvergunning nodig en moet doorgaans een winningsplan worden ingediend.
5.2 De winningsvergunning
De winningsvergunning regelt de bevoegdheid om binnen een bepaald gebied en onder bepaalde voorwaarden delfstoffen te winnen. De vergunning moet worden onderscheiden van het winningsplan. De vergunning ziet op het recht om te winnen; het winningsplan beschrijft de wijze waarop de winning wordt uitgevoerd en welke gevolgen daarvan worden verwacht.
De vergunninghouder moet voor de feitelijke uitvoering dus niet alleen over de juiste vergunning beschikken, maar ook voldoen aan de plan- en instemmingsvereisten die voor de concrete winning gelden.
5.3 Het winningsplan
De vergunninghouder moet de winning uitvoeren overeenkomstig een winningsplan. De wettelijke grondslag daarvoor is artikel 34 Mijnbouwwet.
Het winningsplan beschrijft onder meer de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen, de duur en wijze van winning, de jaarlijkse productie, de bodembeweging en de risico’s voor omwonenden, gebouwen en infrastructurele werken. Artikel 35 Mijnbouwwet vereist bovendien een beschrijving van maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging en, waar relevant, een risicobeoordeling.
De minister kan instemming met het winningsplan geheel of gedeeltelijk weigeren wanneer de activiteit uit het oogpunt van veiligheid of schadepreventie niet aanvaardbaar is, wanneer het planmatig beheer van natuurlijke rijkdommen daarom vraagt of wanneer nadelige gevolgen voor milieu of natuur ontstaan. Deze criteria volgen uit artikel 36 Mijnbouwwet. De minister kan instemming ook onder beperkingen verlenen of daaraan voorschriften verbinden.
De ervaringen in Groningen hebben de aandacht voor veiligheid en de belangen van omwonenden versterkt. Die aandacht krijgt juridisch gestalte in de wettelijke weigerings- en voorschriftenbevoegdheden. De precieze betekenis moet echter steeds worden vastgesteld aan de hand van de toepasselijke norm, het concrete besluit en de motivering daarvan.
Voor het meten van bodembeweging is artikel 30 Mijnbouwbesluit relevant. De uitvoerder moet metingen verrichten overeenkomstig een meetplan. Dat meetplan behoeft instemming van de minister en bestrijkt de periode van winning en de daaropvolgende dertig jaar. Voor de eerste vijf jaren na beëindiging van de winning geldt bovendien een jaarlijkse actualiseringsplicht.
5.4 De opslagvergunning
Voor de ondergrondse opslag van stoffen, waaronder aardgas, CO₂ en mogelijk waterstof, is een afzonderlijk opslagregime van toepassing. De opslagvergunning kent een eigen risicoprofiel. De beoordeling richt zich op de geschiktheid en integriteit van de opslagformatie, de veiligheid van putten en installaties, monitoring en rapportage, maatregelen bij lekkage, financiële zekerheid en verplichtingen na sluiting van de locatie.
Voor financiële zekerheid in verband met schade door bodembeweging is artikel 46 Mijnbouwwet relevant. De minister kan zekerheid verlangen voor de aansprakelijkheid voor schade die naar redelijke schatting ontstaat door beweging van de aardbodem. De bepaling is van overeenkomstige toepassing op het opsporen en winnen van aardwarmte en het opslaan van stoffen.
Voor CO₂-opslag gelden daarnaast specifieke eisen uit het Europese kader en de nationale uitvoeringsregeling. De aangeleverde bronnen bieden geen volledige basis voor een algemene formulering over het moment waarop aansprakelijkheid voor opgeslagen CO₂ aan de Staat overgaat. Die vraag moet aan de specifieke CCS-regels en het concrete vergunning- en sluitingsbesluit worden getoetst.
Voor waterstofopslag kan op basis van de aangeleverde bronnen niet worden vastgesteld dat het bestaande opslagregime zonder meer volledig toereikend is.
6. Toezicht en handhaving
Toezicht op mijnbouwactiviteiten is gericht op naleving van de wettelijke voorschriften en de voorwaarden die aan vergunningen en plannen zijn verbonden. SodM vervult daarbij een centrale toezichthoudende en adviserende rol.
De Mijnbouwwet bevat daarnaast specifieke preventieve verplichtingen. Artikel 3 Mijnbouwbesluit bepaalt dat bij het verrichten van mijnbouwactiviteiten maatregelen worden genomen ter voorkoming van schade. Wanneer ernstige schade dreigt te ontstaan of is ontstaan, moet daarvan onmiddellijk mededeling worden gedaan aan de inspecteur-generaal der mijnen.
Ook de technische toestand van mijnbouwinstallaties kan tot meldings- en herstelverplichtingen leiden. Artikel 54 Mijnbouwbesluit verplicht de uitvoerder onmiddellijk melding te doen wanneer de sterkte of stabiliteit van een mijnbouwinstallatie wordt of dreigt te worden aangetast. Bij winningsinstallaties moeten bovendien onmiddellijk passende herstelmaatregelen worden getroffen.
De bestuursrechtelijke handhaving moet worden onderscheiden van toezicht en advisering. Artikel 132 Mijnbouwwet verleent de inspecteur-generaal der mijnen de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen voor de daarin genoemde verplichtingen. De concrete toepassing van een handhavingsinstrument moet steeds worden gekoppeld aan de overtreden norm, de bevoegdheidsgrondslag en de omstandigheden van het geval.
7. Aansprakelijkheid voor mijnbouwschade
7.1 Algemene risicoaansprakelijkheid
Het Burgerlijk Wetboek bevat een bijzondere risicoaansprakelijkheid voor schade door de exploitatie van een mijnbouwwerk. Artikel 6:177 BW bepaalt dat de exploitant aansprakelijk is voor schade die ontstaat door de uitstroming van delfstoffen als gevolg van het niet beheersen van ondergrondse natuurkrachten en voor schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk.
De aansprakelijkheid is niet afhankelijk van schuld. De exploitant kan dus aansprakelijk zijn wanneer de schade door bodembeweging is veroorzaakt, ook als geen verwijtbaar handelen wordt vastgesteld. De regeling geldt in beginsel voor mijnbouwactiviteiten in heel Nederland en is niet beperkt tot Groningen.
Artikel 6:177 BW bevat bovendien regels over de hoedanigheid van exploitant en de verstrekking van informatie. De exploitant moet op verzoek informatie verstrekken over de exploitatie, de bodemstructuur en bodembewegingen wanneer die informatie nodig is om te beoordelen of een verweer gegrond is. Bij meerdere exploitanten kan hoofdelijke aansprakelijkheid aan de orde zijn.
De Hoge Raad heeft in ECLI:NL:HR:2019:1278 geoordeeld dat de aard en strekking van de risicoaansprakelijkheid een ruime toerekening van schade rechtvaardigen. Dat betekent niet dat iedere schadepost automatisch onder artikel 6:177 BW valt. Er moet steeds een verband bestaan tussen de schade en beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk.
7.2 Het bewijsvermoeden voor Groningen
Voor schade die verband houdt met gaswinning uit het Groningenveld en bepaalde gasopslaglocaties geldt een bijzonder bewijsvermoeden. Artikel 6:177a BW bepaalt dat bij fysieke schade aan gebouwen en werken die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem zou kunnen zijn, wordt vermoed dat de schade door het mijnbouwwerk is veroorzaakt.
Het bewijsvermoeden geldt wanneer de schade naar haar uiterlijke verschijningsvorm redelijkerwijs door bodembeweging kan zijn veroorzaakt. De benadeelde hoeft dus niet al bij de beoordeling van de toepasselijkheid van het vermoeden het volledige causale verband te bewijzen. De geografische reikwijdte van het vermoeden is nader geregeld in artikel 10oa van het Besluit Tijdelijke wet Groningen.
De Hoge Raad heeft in ECLI:NL:HR:2019:1278 bepaald dat de exploitant het vermoeden alleen met succes weerlegt als hij bewijst, waaronder begrepen voldoende aannemelijk maakt, dat de schade niet door de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk is veroorzaakt. Twijfel zaaien over de oorzaak is niet voldoende. Als onduidelijk blijft of de schade door het mijnbouwwerk is veroorzaakt, draagt de exploitant het bewijsrisico.
7.3 Causaliteit en tegenbewijs
Mijnbouwschade bestaat vaak uit verschillende schadebeelden en kan meerdere mogelijke oorzaken hebben. Naast bodembeweging kunnen bijvoorbeeld zetting, funderingsproblemen, constructiefouten, veroudering, achterstallig onderhoud of verbouwingen een rol spelen. De exploitant moet dan niet alleen een alternatieve oorzaak noemen, maar voldoende aannemelijk maken dat die oorzaak de schade heeft veroorzaakt en dat de schade zonder bodembeweging ook zou zijn ontstaan.
In de recente rechtspraak is daarbij aandacht voor het onderscheid tussen een voorspellende en een verklarende kans. Een voorspellende kans geeft aan hoe groot de kans is dat een bepaalde trilling schade veroorzaakt. Zij beantwoordt niet zonder meer de vraag waardoor reeds vastgestelde schade is veroorzaakt. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft dit onderscheid uitvoerig besproken in ECLI:NL:GHARL:2025:3971 en ECLI:NL:GHARL:2026:295. Wanneer aardbevingsschade niet kan worden uitgesloten, moeten alternatieve oorzaken voldoende aannemelijk worden gemaakt.
De toepassing is feitelijk. In ECLI:NL:RBNNE:2020:3553 achtte de rechtbank het bewijsvermoeden toepasselijk, maar oordeelde zij op basis van een deskundigenrapport dat het vermoeden voor een deel van de schade was weerlegd. In ECLI:NL:RBNNE:2024:308 was het bewijsvermoeden voor schade aan opstallen en mestkelders nog niet weerlegd en werd aanvullend deskundigenonderzoek noodzakelijk geacht. In ECLI:NL:RBNNE:2025:675 kwam de rechtbank tot een vergelijkbare tussenstand bij schade aan een boerderij.
Ook tegengestelde uitkomsten zijn mogelijk. In ECLI:NL:RBNNE:2024:1780 achtte de rechtbank na een deskundigenbericht voldoende aannemelijk dat de schade uitsluitend bouwkundige oorzaken had en ook zonder aardbevingen zou zijn ontstaan. Het bewijsvermoeden was daarmee weerlegd. De uitspraken laten zien dat de uitkomst afhankelijk is van de aard van de schade, de kwaliteit van de deskundigenrapporten, de beschikbare informatie over de toestand van het gebouw en de aannemelijkheid van alternatieve oorzaken.
7.4 Waardevermindering, woongenot en immateriële schade
De Hoge Raad heeft in ECLI:NL:HR:2019:1278 geoordeeld dat waardevermindering als gevolg van het risico op toekomstige bodembeweging schade kan vormen, maar dat de omvang daarvan pas kan worden begroot wanneer een geofysisch voldoende stabiele toestand is bereikt. De mogelijkheid van een voorschot blijft bestaan wanneer voldoende aannemelijk is dat uiteindelijk schade zal worden geleden. In ECLI:NL:GHARL:2024:3857 is dit uitgangspunt toegepast op vorderingen tot vergoeding van waardevermindering.
Gederfd woongenot kan vermogensschade vormen. De Hoge Raad heeft in ECLI:NL:HR:2019:1278 geoordeeld dat de schade moet worden geschat wanneer uit de feiten volgt dat woongenot is gederfd, maar de omvang niet nauwkeurig kan worden vastgesteld. In ECLI:NL:HR:2021:1534 is verduidelijkt dat fysieke schade aan een woning de overlast en hinder boven het vereiste niveau kan brengen. De rechter moet daarbij de aard, ernst en duur van de overlast beoordelen.
Voor immateriële schade geldt een afzonderlijke maatstaf. Artikel 6:95 BW bepaalt dat wettelijke schadevergoeding bestaat uit vermogensschade en ander nadeel, voor zover de wet recht geeft op vergoeding daarvan. De beoordeling van immateriële schade bij mijnbouwschade vindt plaats aan de hand van artikel 6:106 BW. In ECLI:NL:HR:2019:1278 heeft de Hoge Raad benadrukt dat een enkele woonplaats in het aardbevingsgebied en een persoonlijke verklaring niet zonder meer voldoende zijn. In ECLI:NL:HR:2021:1534 is aanvaard dat bij herhaalde fysieke schade aan een woning een aantasting in de persoon kan worden aangenomen wanneer de nadelige gevolgen voldoende voor de hand liggen.
8. Schadeafhandeling door het IMG
8.1 Taak en positie
Het IMG is een zelfstandig bestuursorgaan dat onafhankelijk van de exploitant beslist over aanvragen om vergoeding van bepaalde vormen van mijnbouwschade. Artikel 2 TwG bepaalt dat het IMG zijn taken en bevoegdheden in onafhankelijkheid vervult. Het IMG kan aanvragen behandelen, de aanspraak en omvang van de vergoeding vaststellen en, wanneer de aanvrager dat wenst en de schade zich daarvoor leent, maatregelen in natura uitvoeren.
Het IMG is niet bevoegd voor iedere schadeclaim. Artikel 2 TwG bevat onder meer uitzonderingen voor schade waarover al een civiele procedure loopt of waarover de burgerlijke rechter al heeft beslist. De verhouding tussen de bestuursrechtelijke IMG-route en een civiele procedure moet daarom per vordering worden beoordeeld.
8.2 Aanvraag en behandeling
Een aanvraag wordt op grond van de Procedure en werkwijze van het Instituut Mijnbouwschade Groningen 2022 langs elektronische weg ingediend. De aanvraag bevat onder meer een beschrijving van de schade, een aanduiding van de oorzaak, gegevens over het gebouw en, waar van toepassing, een verklaring dat de vordering op de exploitant aan de Staat wordt overgedragen.
Het IMG bevestigt de ontvangst en informeert de aanvrager over de procedure en de te verwachten beslistermijn. Bij een onvolledige aanvraag kan het IMG aanvulling verlangen; de aanvrager krijgt daarvoor in beginsel twee weken. Als de aanvraag onvoldoende gegevens bevat, kan het IMG besluiten haar niet in behandeling te nemen.
De procedure en werkwijze van het IMG moeten op grond van artikel 10 TwG een ruimhartige schadeafhandeling als uitgangspunt hebben. De beslistermijnen zijn geregeld in artikel 13 TwG. Het IMG beslist in beginsel binnen acht weken wanneer geen deskundigenonderzoek nodig is en binnen twaalf weken na ontvangst van het deskundigenadvies wanneer wel een deskundige is ingeschakeld.
Bij fysieke schade kan het IMG een deskundige benoemen. De deskundige onderzoekt de aard en omvang van de schade, de toepasselijkheid van het bewijsvermoeden, de wijze en omvang van vergoeding en eventuele redenen om de schade niet of slechts gedeeltelijk te vergoeden. De aanvrager krijgt gelegenheid een zienswijze op het advies te geven en, wanneer dat nodig is, kan het IMG nadere advisering of een tweede advies vragen.
De regeling bevat bovendien een specifieke bepaling over herhaalde, onderling tegenstrijdige alternatieve oorzaken: het bewijsvermoeden is niet weerlegd wanneer in opeenvolgende deskundigenadviezen telkens een andere uitsluitende oorzaak wordt aangewezen, behoudens nieuwe wetenschappelijke inzichten.
Het IMG vergoedt schade in beginsel door een geldbedrag toe te kennen. Onder voorwaarden kan de schade ook in natura worden vergoed, waarbij de aanvrager kan kiezen tussen herstel door een aannemer van het IMG en herstel door een eigen aannemer.
8.3 Acute onveilige situaties
Een acute onveilige situatie vraagt om een afzonderlijke, versnelde aanpak. Een ieder kan daarvan melding doen. Een dergelijke situatie wordt omschreven als een situatie waarin door de bouwkundige staat van een gebouw of werk een acuut gevaar voor de gezondheid of veiligheid van personen bestaat.
Het IMG treedt na een melding zo spoedig mogelijk in overleg met de rechthebbende en inspecteert de situatie in beginsel binnen 48 uur, waarbij een onafhankelijke deskundige wordt ingeschakeld. Wanneer geen sprake blijkt te zijn van een acute onveilige situatie, deelt het IMG dat gemotiveerd mee. Wanneer wel sprake is van een dergelijke situatie, worden de noodzakelijke maatregelen besproken en wordt de schadeprocedure met prioriteit behandeld.
9. Afbouw van de gaswinning en het kleineveldenbeleid
De beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld heeft het bredere mijnbouwbeleid blijvend beïnvloed. De beoordeling van gaswinning omvat sindsdien niet alleen de vraag of winning technisch en economisch mogelijk is, maar ook de gevolgen voor veiligheid, omgeving en publieke belangen.
Voor kleine velden buiten Groningen blijft een vergunningenstelsel bestaan. Er is een ontwikkeling zichtbaar naar een zwaardere weging van de belangen van omwonenden en van de verenigbaarheid van winning met energie- en klimaatdoelstellingen. De exacte juridische betekenis daarvan hangt af van de toepasselijke wetgeving, beleidsregels en het concrete besluit.
Voor vergunninghouders betekent deze ontwikkeling dat bestaande winningsplannen en voorgenomen voortzetting van winning zorgvuldig moeten worden gemotiveerd. De verwachte bodembeweging, veiligheidsrisico’s, milieugevolgen en gevolgen voor de omgeving moeten inzichtelijk zijn. De beoordeling blijft gekoppeld aan de wettelijke criteria van de artikelen 35 en 36 Mijnbouwwet.
10. Nieuwe toepassingen van de ondergrond
10.1 Aardwarmte
Aardwarmte, ook geothermie genoemd, valt onder het mijnbouwrecht. De activiteit heeft een ander technisch en economisch profiel dan olie- en gaswinning, maar kent eveneens risico’s die vergunningverlening en toezicht noodzakelijk maken.
Bij geothermische projecten zijn de integriteit van putten, de geschiktheid van de ondergrond, de beheersing van druk en temperatuur en mogelijke geïnduceerde seismiciteit van belang. Ook monitoring, financiële zekerheid en ontmanteling moeten vanaf het begin in de vergunningstrategie worden betrokken. Artikel 46 Mijnbouwwet verklaart het regime van financiële zekerheid voor schade door bodembeweging van overeenkomstige toepassing op het opsporen en winnen van aardwarmte.
De juridische beoordeling van een geothermisch project mag niet zonder meer worden gebaseerd op de uitgangspunten van koolwaterstofwinning. De specifieke kenmerken van de activiteit bepalen welke risico’s moeten worden onderzocht en welke voorschriften nodig zijn.
10.2 Ondergrondse CO₂-opslag
Ondergrondse opslag van CO₂ in lege gasvelden valt onder het mijnbouwrecht en de Europese regels voor geologische opslag. De belangrijkste juridische aandachtspunten zijn de selectie en karakterisering van de opslaglocatie, de monitoring van het opslagcomplex, maatregelen bij lekkage, financiële zekerheid, sluiting van de locatie en verantwoordelijkheden na sluiting.
Voor financiële zekerheid is artikel 46 Mijnbouwwet relevant. Voor permanente CO₂-injectie is daarnaast artikel 29j Mijnbouwbesluit van belang. De precieze regels over overdracht van verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid moeten worden gekoppeld aan de toepasselijke CCS-bepalingen en aan het concrete sluitings- en monitoringregime.
10.3 Waterstofopslag
Waterstofopslag in ondergrondse zoutcavernes wint aan betekenis binnen de energietransitie. De activiteit heeft raakvlakken met bestaande regels over opslag, veiligheid, monitoring en mijnbouwinstallaties, maar de technische eigenschappen van waterstof brengen eigen aandachtspunten mee.
Van belang zijn onder meer de integriteit van de caverne, druk- en veiligheidsrisico’s, lekkage, monitoring, herstelmaatregelen, aansprakelijkheid en ontmanteling. Op basis van de aangeleverde bronnen kan niet worden vastgesteld dat het bestaande opslagvergunningenstelsel zonder nadere aanpassing volledig toereikend is. De toepasselijkheid van het bestaande kader moet daarom per project worden beoordeeld.
11. Ontmanteling, sluiting en financiële zekerheid
11.1 Verwijdering en sluiting
Na beëindiging van de mijnbouwactiviteit ontstaan verplichtingen tot sluiting, verwijdering en eventueel nazorg. De vergunninghouder moet binnen vier weken melden dat een mijnbouwwerk buiten werking is gesteld. Vervolgens moet het werk worden verwijderd en moet binnen een jaar een verwijderingsplan worden overgelegd. Deze verplichtingen volgen uit artikel 44 Mijnbouwwet.
Het verwijderingsplan behoeft instemming van de minister. De instemming kan onder beperkingen worden verleend en daaraan kunnen voorschriften worden verbonden op grond van artikel 44a Mijnbouwwet. Wanneer hergebruik of gezamenlijke verwijdering doelmatig is, kan de minister tijdelijk ontheffing verlenen van de verplichting om een verwijderingsplan over te leggen of het werk direct te verwijderen. Dat is geregeld in artikel 44b Mijnbouwwet.
De vergunninghouder moet het mijnbouwwerk vervolgens verwijderen overeenkomstig het goedgekeurde verwijderingsplan en de daaraan verbonden voorschriften. Na uitvoering moet een rapport over de verwijdering worden overgelegd. Deze verplichtingen volgen uit artikel 44c Mijnbouwwet.
De aanvraag om instemming met een verwijderingsplan moet de locatie en functie van het werk, de verwijderingsmethode, de kosten, de staat waarin het ondergrondse deel wordt achtergelaten, de afvoer van materialen, maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging en eventuele hergebruikdoeleinden beschrijven. Dit volgt uit artikel 62 Mijnbouwbesluit.
11.2 Financiële zekerheid
De minister kan financiële zekerheid verlangen voor de kosten van verwijdering van een mijnbouwwerk. De grondslag daarvoor is artikel 47 Mijnbouwwet. De zekerheid wordt gesteld vanaf een door de minister bepaald tijdstip, voor een door hem vastgesteld bedrag en op een door hem voldoende geachte wijze. De naleving kan met een last onder dwangsom worden gehandhaafd.
Voor kabels en pijpleidingen geldt een afzonderlijke regeling. Artikel 48 Mijnbouwwet maakt het mogelijk zekerheid te verlangen voor het schoon en veilig achterlaten of verwijderen daarvan.
De financiële zekerheid heeft tot doel te voorkomen dat kosten van ontmanteling en nazorg uiteindelijk op de gemeenschap worden afgewenteld wanneer de vergunninghouder niet langer in staat is zijn verplichtingen na te komen. Bij de beoordeling van de zekerheid moeten de toepasselijke regeling en het concrete besluit steeds richtinggevend zijn; algemene stellingen over de financiële positie van moedermaatschappijen moeten daaraan worden gekoppeld en nader worden onderbouwd.
12. Mensenrechtelijke aanknopingspunten
De mensenrechtelijke dimensie van mijnbouwrecht is niet nodig voor iedere vergunning- of schadezaak, maar kan relevant zijn bij ernstige eigendomsschade, langdurige beperkingen van het gebruik van eigendom en gebrekkige rechtsbescherming.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM biedt bescherming aan bestaande eigendommen en, onder voorwaarden, ook aan vermogensrechten waarop een gerechtvaardigde verwachting bestaat. Milieuschade kan eigendom vernietigen, beschadigen of in waarde verminderen. De staat kan daarbij verantwoordelijkheid dragen wanneer de negatieve gevolgen voortvloeien uit een milieuschadeveroorzakende activiteit van een publiekrechtelijke onderneming of uit het tekortschieten van de staat in zijn verplichting om eigendom te beschermen.
Milieubescherming vormt een legitiem publiek belang, maar eigendomsbescherming vereist ook procedurele waarborgen. Geschillen over eigendom en compensatie moeten daadwerkelijk en eerlijk door nationale gerechten kunnen worden onderzocht. Dat sluit aan bij de relevantie van een effectieve schadeprocedure en een deugdelijke motivering van besluiten.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023 benadrukt dat bij een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol moet worden onderzocht of een fair balance bestaat tussen het algemeen belang en het eigendomsrecht, waarbij moet worden nagegaan of de betrokkene door handelen of nalaten van de staat een onevenredige last draagt. De uitspraak biedt een algemeen proportionaliteitskader, maar bevat geen specifieke beoordeling van Nederlands mijnbouwrecht.
In ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218 onderscheidt het Hof de drie regels van artikel 1 van het Eerste Protocol: het recht op ongestoord genot van eigendom, ontneming van eigendom en regulering van het gebruik van eigendom. Die systematiek kan helpen bij de kwalificatie van een mijnbouwgerelateerde eigendomsinmenging voordat proportionaliteit en compensatie worden beoordeeld.
Artikel 6 EVRM kan van toepassing zijn op civiele procedures over schadevergoeding. Voor mijnbouwschade betekent dit dat niet alleen de inhoud van de schadevergoedingsregeling van belang is, maar ook de praktische toegang tot een onafhankelijke en effectieve rechterlijke beoordeling.
Deze EVRM-bronnen geven geen zelfstandige Nederlandse aansprakelijkheidsgrond voor mijnbouwschade. Zij kunnen wel richting geven bij de beoordeling van proportionaliteit, eigendomsbescherming en procedurele rechtsbescherming.
13. Praktische aandachtspunten
Bij de beoordeling van een mijnbouwdossier zijn in het bijzonder de volgende vragen van belang:
- Welke activiteit wordt uitgevoerd: opsporing, winning, opslag, aardwarmte of een andere ondergrondse toepassing?
- Welke mijnbouwrechtelijke vergunning is vereist?
- Is daarnaast een omgevingsrechtelijke toestemming, natuurtoestemming of milieueffectrapportage nodig?
- Is een winningsplan, opslagplan, meetplan of verwijderingsplan vereist?
- Welke instantie neemt het besluit en welke instanties adviseren?
- Welke veiligheids-, monitorings- en rapportageverplichtingen gelden?
- Welke financiële zekerheid moet worden gesteld?
- Welke risicoaansprakelijkheid geldt bij schade?
- Valt de schade onder de bevoegdheid van het IMG?
- Welke bestuursrechtelijke of civielrechtelijke rechtsgang staat open?
- Welke verplichtingen blijven na beëindiging van de activiteit bestaan?
- Zijn de relevante wetgeving, beleidsregels en rechtspraak actueel?
Bij schadezaken moeten bovendien de volgende onderscheidingen worden gemaakt. Eerst moet worden vastgesteld of sprake is van fysieke schade die naar haar aard onder het bewijsvermoeden van artikel 6:177a BW valt. Daarna moet worden beoordeeld of de exploitant het vermoeden voldoende heeft weerlegd. Daarbij is een algemene verwijzing naar een alternatieve oorzaak of een geringe voorspellende kans onvoldoende wanneer niet inzichtelijk wordt gemaakt waarom die alternatieve oorzaak de schade daadwerkelijk verklaart.
14. Conclusie
Het Nederlandse mijnbouwrecht is ontwikkeld van een instrumentarium dat primair was gericht op het mogelijk maken van winning naar een breder reguleringskader waarin veiligheid, schadeherstel, milieubescherming, publieke belangen en de energietransitie samenkomen.
De Mijnbouwwet vormt nog steeds de kern van het nationale stelsel. De vergunningplicht, het winningsplan, het opslagregime, toezicht, ontmanteling en financiële zekerheid zijn met elkaar verbonden. Tegelijkertijd moet de Mijnbouwwet worden toegepast in samenhang met de Omgevingswet en het Europese recht.
Voor mijnbouwschade is het onderscheid tussen civielrechtelijke risicoaansprakelijkheid en bestuursrechtelijke schadeafhandeling door het IMG essentieel. Artikel 6:177 BW vormt de algemene grondslag voor risicoaansprakelijkheid; artikel 6:177a BW bevat het bijzondere bewijsvermoeden voor schade die verband houdt met het Groningenveld en de daarin genoemde gasopslaglocaties. De toepassing daarvan hangt af van de aard van de schade, de locatie en het beschikbare bewijs.
De rechtspraak laat zien dat de bewijsrechtelijke beoordeling sterk feitelijk is. Een deskundigenrapport moet niet alleen een alternatieve oorzaak noemen, maar ook voldoende inzichtelijk maken waarom de schade niet door bodembeweging is veroorzaakt of verergerd. Vooral bij samengestelde schade, zettingsschade en gebouwen met bouwkundige bijzonderheden is aanvullend deskundigenonderzoek regelmatig noodzakelijk.
De juridische aandacht verschuift daarnaast naar de fase na beëindiging van de winning en naar nieuwe toepassingen van de ondergrond. Bij aardwarmte, CO₂-opslag en waterstofopslag zijn vergunningverlening, veiligheid, monitoring, aansprakelijkheid en financiële zekerheid bepalend.
Veelgestelde vragen
Wat regelt de Mijnbouwwet precies?
De Mijnbouwwet regelt de opsporing, winning en opslag van delfstoffen, aardwarmte en andere stoffen in de Nederlandse ondergrond. De wet bepaalt onder welke voorwaarden een vergunning wordt verleend, welke verplichtingen gelden tijdens de uitvoering en welke regels gelden bij sluiting en ontmanteling.
Wie is aansprakelijk voor mijnbouwschade?
De exploitant van het mijnbouwwerk is op grond van artikel 6:177 BW risicoaansprakelijk voor schade door bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk. Deze aansprakelijkheid geldt in heel Nederland en is niet afhankelijk van schuld.
Geldt het bewijsvermoeden alleen in Groningen?
Het bijzondere bewijsvermoeden van artikel 6:177a BW is gekoppeld aan schade die verband houdt met het Groningenveld en de daarin genoemde gasopslaglocaties. De geografische reikwijdte is nader uitgewerkt in het Besluit Tijdelijke wet Groningen.
Wat is de rol van het IMG bij schademeldingen?
Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) is een zelfstandig bestuursorgaan dat onafhankelijk beslist over aanvragen om vergoeding van bepaalde vormen van mijnbouwschade in Groningen. Het IMG kan schade in geld of in natura vergoeden en behandelt aanvragen volgens een vaste procedure met wettelijke beslistermijnen.
Welke vergunningen zijn nodig voor mijnbouwactiviteiten?
Afhankelijk van de activiteit zijn een opsporingsvergunning, winningsvergunning of opslagvergunning vereist, vaak in combinatie met een winningsplan of opslagplan. Daarnaast kunnen omgevingsrechtelijke toestemmingen nodig zijn, zoals een natuurtoestemming of milieueffectrapportage.
Wat betekent de energietransitie voor het mijnbouwrecht?
Door de energietransitie krijgt het mijnbouwrecht steeds meer te maken met nieuwe toepassingen van de ondergrond, zoals aardwarmte, CO₂-opslag en waterstofopslag. Deze toepassingen vallen onder het bestaande mijnbouwrechtelijke kader, maar vragen vaak om een eigen risicobeoordeling op het gebied van veiligheid, monitoring en financiële zekerheid.
