Gepubliceerd op 13 oktober 2025 · Laatst bijgewerkt op 8 september 2026
Rechtmatigheid betekent dat de gemeente alleen handelt op grond van een bevoegdheid die de wet haar geeft, en dat zij die bevoegdheid uitoefent binnen de grenzen van de Algemene wet bestuursrecht. Een besluit moet zorgvuldig zijn voorbereid (artikel 3:2 Awb), berusten op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 Awb) en mag geen gevolgen hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het doel (artikel 3:4 Awb).
Inhoudsopgave
Wat betekent rechtmatigheid van gemeentelijk handelen?
Rechtmatigheid heeft twee gezichten. Het eerste is bestuursrechtelijk en gaat over de vraag of een besluit tegenover burgers en bedrijven door de beugel kan: had het college de bevoegdheid, is die op de juiste manier gebruikt, en houdt het besluit stand bij de rechter? Het tweede is financieel en gaat over de vraag of de gemeente haar geld heeft uitgegeven volgens de regels die daarvoor gelden. Beide vallen onder dezelfde noemer, maar de spelregels verschillen sterk.
Voor wie met de gemeente te maken krijgt, telt vooral het eerste gezicht. Een omgevingsvergunning die wordt geweigerd, een last onder dwangsom, een afgewezen subsidie of een intrekking van een vergunning: dat zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb, en daartegen staan bezwaar en beroep open. De vraag hoe ver de gemeente mag gaan, laat zich dan concreet beantwoorden aan de hand van de bevoegdheidsgrondslag en de beginselen van behoorlijk bestuur.
Het tweede gezicht speelt binnen het gemeentehuis. Sinds verslagjaar 2023 legt het college in de jaarrekening zelf verantwoording af over de financiele rechtmatigheid. Dat raakt burgers indirect: het is het mechanisme waarmee de gemeenteraad controleert of publiek geld volgens de regels is besteed. Beide onderwerpen komen hieronder aan de orde, eerst het bestuursrechtelijke en daarna het financiele.
Waar haalt de gemeente haar bevoegdheid vandaan?
Het uitgangspunt is het legaliteitsbeginsel: een bestuursorgaan kan alleen eenzijdig de rechtspositie van een burger bepalen als een wettelijk voorschrift die bevoegdheid toekent. Zonder grondslag geen besluit. Die grondslag kan in een wet in formele zin staan, zoals de Omgevingswet of de Participatiewet, in een algemene maatregel van bestuur, of in een gemeentelijke verordening die de raad op grond van de Gemeentewet heeft vastgesteld.
Binnen de gemeente zijn de bevoegdheden verdeeld. De gemeenteraad is het algemeen bestuur en stelt verordeningen, de begroting en de kaders vast. Het college van burgemeester en wethouders voert uit en neemt de meeste besluiten in individuele zaken. De burgemeester heeft eigen bevoegdheden, vooral op het terrein van openbare orde en veiligheid. Wie een besluit aanvecht, doet er goed aan te controleren of het juiste orgaan heeft beslist; een besluit van een onbevoegd orgaan houdt geen stand.
Veel besluiten worden in de praktijk niet door het college zelf genomen maar door ambtenaren, op grond van een mandaatbesluit. Dat mag, maar het mandaat moet de genomen beslissing wel dekken. Een ambtenaar die buiten zijn mandaat treedt, neemt een besluit dat op dat punt gebrekkig is. Vraag bij twijfel om het mandaatbesluit; gemeenten publiceren die doorgaans in een mandaatregister.
Het verbod van detournement de pouvoir zet daar nog een grens omheen. Het bestuursorgaan gebruikt een bevoegdheid niet voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend (artikel 3:3 Awb). Een handhavingsbevoegdheid inzetten om een partij tot een schikking in een civiel geschil te bewegen, is daarom niet toegestaan, hoe begrijpelijk het motief ook is.
Welke beginselen van behoorlijk bestuur binden de gemeente?
De Algemene wet bestuursrecht codificeert een aantal beginselen die bij elk besluit gelden. Het zorgvuldigheidsbeginsel verplicht het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel 3:2 Awb). Feiten die de gemeente had kunnen kennen maar niet heeft onderzocht, komen voor haar rekening.
Het motiveringsbeginsel eist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 Awb). Een enkele verwijzing naar beleid of een standaardformulering volstaat niet als de betrokkene concrete bezwaren heeft aangevoerd; daarop moet worden ingegaan. In bezwaar is dat vaak het aangrijpingspunt: niet zozeer de uitkomst is onhoudbaar, maar de weg ernaartoe.
Het evenredigheidsbeginsel is de laatste jaren het scherpst geworden. Artikel 3:4 Awb verplicht het bestuursorgaan de rechtstreeks betrokken belangen af te wegen en bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitgewerkt hoe de rechter daaraan toetst. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid kunnen daarbij een rol spelen, maar vormen geen vast stappenplan; de intensiteit van de toets varieert met de aard en het gewicht van de belangen en met de ingrijpendheid van het besluit.
Daarnaast gelden ongeschreven beginselen die de rechter onverkort toepast: het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur. Beleidsregels binden de gemeente aan haar eigen lijn, maar zij moet daarvan afwijken als toepassing voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de regel. Wat dat betekent als de gemeente bij de een wel optreedt en bij de ander niet, werken wij uit bij handhaving met twee maten.
Hoe ver mag de gemeente gaan bij handhaving?
Handhaving begint bij een overtreding: een gedraging in strijd met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 5:1 Awb). Constateert de gemeente een overtreding, dan geldt de beginselplicht tot handhaving. Zij moet in de regel optreden, juist omdat het gelijkheidsbeginsel en de geloofwaardigheid van het bestuur dat vragen. Afzien van handhaving mag alleen als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhaven zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan moet worden afgezien.
De gemeente heeft daarbij twee hoofdinstrumenten. De last onder bestuursdwang houdt in dat het bestuursorgaan de overtreding zelf kan laten beeindigen op kosten van de overtreder (artikel 5:21 Awb). De last onder dwangsom verplicht de overtreder tot herstel op straffe van een geldbedrag (artikel 5:31d Awb). Het bestuursorgaan kiest tussen beide (artikel 5:32 Awb), maar mag ze niet tegelijk voor dezelfde overtreding inzetten.
Aan een last worden eisen gesteld. De omschrijving moet zo duidelijk zijn dat de overtreder weet wat hij moet doen of laten om verbeurte te voorkomen. De begunstigingstermijn moet reeel zijn: lang genoeg om de overtreding daadwerkelijk te kunnen beeindigen. En de hoogte van de dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking. Een last die te vaag is of een termijn die feitelijk niet haalbaar is, sneuvelt in bezwaar. Wat u concreet kunt doen, leest u bij een dwangsom van de gemeente aanvechten en bij bezwaar tegen een last onder dwangsom.
Let op het verschil tussen de last zelf en de invordering. Tegen de last staat bezwaar open binnen zes weken; verbeurt u daarna dwangsommen, dan volgt een afzonderlijke invorderingsbeschikking waartegen opnieuw bezwaar mogelijk is. Wie de last onaangevochten laat, kan bij de invordering in beginsel niet meer opkomen tegen de rechtmatigheid van de last. Reageer dus meteen, ook als u verwacht de overtreding tijdig te beeindigen.
Wat als de gemeente niet of te laat beslist?
Ook stilzitten kan onrechtmatig zijn. Voor een aanvraag geldt de wettelijke beslistermijn die de bijzondere wet stelt. Ontbreekt zo een termijn, dan is de redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven (artikel 4:13 Awb). De gemeente kan die termijn onder omstandigheden verdagen, maar moet dat wel tijdig en gemotiveerd doen.
Blijft een besluit uit, dan stelt u de gemeente schriftelijk in gebreke. Beslist zij daarna niet binnen twee weken, dan verbeurt zij van rechtswege een dwangsom (artikel 4:17 Awb). Die bedraagt de eerste veertien dagen 23 euro per dag, de veertien dagen daarna 35 euro per dag en de veertien dagen daarna 45 euro per dag, met een maximum van tweeenveertig dagen. Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte zelf bij beschikking vast.
Daarnaast kunt u beroep instellen bij de rechtbank wegens het niet tijdig nemen van een besluit. De rechter kan het bestuursorgaan opdragen alsnog binnen een bepaalde termijn te beslissen en daaraan een eigen dwangsom verbinden. Die route loopt niet via bezwaar: u kunt rechtstreeks naar de bestuursrechter zodra de ingebrekestelling zonder resultaat is gebleven.
Bezwaar en beroep: hoe komt u op tegen een besluit?
De gewone route begint met bezwaar bij het bestuursorgaan dat het besluit nam. Het bezwaarschrift wordt ingediend binnen zes weken (artikel 6:7 Awb), gerekend vanaf de dag na de bekendmaking van het besluit (artikel 6:8 Awb). Die termijn is hard: te laat betekent in beginsel niet-ontvankelijk. Loopt de termijn af voordat u de gronden rond heeft, dien dan tijdig een pro forma bezwaarschrift in en vul de motivering later aan.
In bezwaar vindt een volledige heroverweging plaats, ook op punten van beleid en doelmatigheid. Dat maakt het bezwaar tot meer dan een formaliteit: nieuwe feiten en gewijzigde omstandigheden mogen worden meegewogen. U heeft recht om te worden gehoord. Gebruik die zitting om het feitencomplex recht te zetten; de meeste besluiten sneuvelen op de feiten, niet op het recht.
Houdt het besluit op bezwaar geen stand in uw ogen, dan volgt beroep bij de rechtbank, sector bestuursrecht, opnieuw binnen zes weken. Daarna is hoger beroep mogelijk, afhankelijk van het rechtsgebied bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Is er spoed, bijvoorbeeld omdat een begunstigingstermijn verstrijkt, dan vraagt u daarnaast een voorlopige voorziening. De stappen zetten wij op een rij bij bezwaar en beroep in het bestuursrecht; over de bijstand daarbij leest u meer bij onze advocaat bestuursrecht.
Schade door onrechtmatig of rechtmatig overheidshandelen
Wordt een besluit door de rechter vernietigd, dan staat daarmee in beginsel de onrechtmatigheid vast en kan de gemeente aansprakelijk zijn voor de daardoor geleden schade. De bestuursrechter kan die schade in dezelfde procedure toewijzen; boven een bepaalde grens loopt de vordering via de civiele rechter. Het knelpunt is doorgaans niet de onrechtmatigheid maar het causaal verband: zou de gemeente bij een juist genomen besluit tot dezelfde uitkomst zijn gekomen, dan is er geen schade die door het gebrek is veroorzaakt.
Ook rechtmatig handelen kan schadeplichtig maken. Legt de gemeente een besluit dat op zichzelf juist is, maar dat een burger of bedrijf onevenredig zwaar treft in verhouding tot anderen, dan kan aanspraak bestaan op nadeelcompensatie. Denk aan langdurige werkzaamheden die de bereikbaarheid van een winkel wegnemen. Hoe die regeling werkt en welke eisen gelden, beschrijven wij bij nadeelcompensatie.
Leg schade van meet af aan vast. Bewaar correspondentie, foto’s, omzetcijfers en offertes, en meld de schade tijdig. Een verzoek dat pas jaren later komt, strandt vaak op bewijsproblemen of op verjaring, ook als de gemeente inhoudelijk fout zat.
Financiele rechtmatigheid en de rechtmatigheidsverantwoording
Naast het handelen tegenover burgers moet de gemeente ook haar financieel beheer op orde hebben. Financiele rechtmatigheid betekent dat de baten, de lasten en de balansmutaties tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving, waaronder Europese regels, wetten, gemeentelijke verordeningen en raadsbesluiten. Het toetsingskader daarvoor legt de raad vast in een normenkader dat jaarlijks wordt geactualiseerd.
Sinds verslagjaar 2023 neemt het college zelf een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Die verplichting heeft haar grondslag in artikel 58b van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Daarvoor gaf de accountant een afzonderlijk rechtmatigheidsoordeel; die rol is verschoven. De accountant beoordeelt nu of de verantwoording van het college getrouw is, naast het gebruikelijke oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening.
Die verschuiving is meer dan een administratieve wijziging. Zij legt de verantwoordelijkheid daar waar de uitvoering plaatsvindt en dwingt gemeenten hun interne beheersing aantoonbaar op orde te brengen. In de paragraaf bedrijfsvoering licht het college toe welke afwijkingen zijn geconstateerd, wat de oorzaken waren en welke maatregelen worden genomen. Daarmee wordt de bespreking in de raad inhoudelijker dan bij een kort accountantsoordeel.
Verantwoordingsgrens, normenkader en interne controle
De gemeenteraad stelt vooraf de verantwoordingsgrens vast: het niveau waarboven het college afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moet opnemen. Die grens wordt uitgedrukt als een deel van de totale lasten en vastgelegd in de financiele verordening. Een lage grens levert de raad meer informatie op en vraagt meer controlewerk; een hoge grens beperkt de administratieve last maar houdt kleinere afwijkingen buiten beeld. De keuze is dus een politieke afweging tussen transparantie en uitvoeringslast.
Daarnaast kent de praktijk een rapportagegrens: het bedrag waarboven het college een afwijking niet alleen meldt maar ook toelicht, met de oorzaak en de verbetermaatregel. Beide grenzen werken door in de inrichting van de organisatie. Hoe lager zij liggen, hoe fijnmaziger de interne controle moet zijn.
Twee toetsingscriteria keren steeds terug. Het begrotingscriterium ziet erop dat lasten passen binnen de door de raad geautoriseerde begroting; een overschrijding die niet tijdig via een begrotingswijziging is geautoriseerd, is onrechtmatig. Het voorwaardencriterium ziet erop dat is voldaan aan de voorwaarden die uit wet- en regelgeving voortvloeien, bijvoorbeeld bij subsidieverlening of bij inkoop. Vooral aanbestedingen zijn een terugkerende bron van bevindingen; wat daarbij komt kijken, zetten wij uiteen bij aanbestedingsrecht en overheidsinkoop.
Om de bevindingen te onderbouwen werken gemeenten met verbijzonderde interne controle: steekproefsgewijze toetsing van processen en transacties door een functie die losstaat van de uitvoering. Daarnaast is beleid tegen misbruik en oneigenlijk gebruik vereist, gericht op subsidies, uitkeringen en declaraties. Dat beleid moet niet alleen bestaan maar ook aantoonbaar werken; anders levert het bij de controle alsnog een bevinding op.
Wie houdt toezicht op de gemeente?
Toezicht op gemeentelijk handelen is over verschillende schouders verdeeld. Een deel ligt binnen de gemeente zelf, een deel bij de provincie en een deel bij de rechter. Voor wie een concreet geschil heeft, is vooral van belang welk spoor daadwerkelijk tot correctie van een besluit kan leiden; politiek toezicht en rechtsbescherming lopen namelijk niet door elkaar.
Binnen de gemeente is de raad de eerste controleur. Hij stelt de kaders vast, wijst de accountant aan, beoordeelt de jaarrekening en kan het college ter verantwoording roepen. Raadsleden beschikken daarvoor over het vragenrecht, het interpellatierecht en het recht van onderzoek. De rekenkamer onderzoekt daarnaast de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur.
Van buitenaf houden gedeputeerde staten financieel toezicht op de gemeente. Bij een structureel tekortschietende begroting kan de provincie overgaan van repressief naar preventief toezicht, waarbij begrotingswijzigingen vooraf moeten worden goedgekeurd. Dat is een zwaar middel dat de bestedingsvrijheid van de gemeente sterk inperkt.
Voor burgers en bedrijven ligt het belangrijkste toezicht bij de bestuursrechter. Die toetst het individuele besluit, niet het beleid als geheel, maar zijn oordeel werkt door: een vernietiging dwingt de gemeente tot een nieuw besluit en corrigeert vaak ook de lijn in vergelijkbare zaken. Daarnaast kunt u zich met een klacht over de bejegening tot de gemeente en vervolgens tot de Nationale ombudsman wenden, en kunt u met een verzoek op grond van de Wet open overheid de onderliggende stukken opvragen die u nodig heeft om een besluit te kunnen beoordelen.
Hoe zwaar wegen beleidsregels en gewekt vertrouwen?
Gemeenten werken vrijwel altijd met beleidsregels: vaste lijnen voor de uitoefening van een bevoegdheid, zoals een handhavingsstrategie, een subsidiekader of een beleid voor terrassen en standplaatsen. Die regels binden het bestuursorgaan aan zijn eigen keuze en maken besluiten voorspelbaar en toetsbaar. Wijkt de gemeente zonder uitleg van haar eigen beleid af, dan is dat op zichzelf al een motiveringsgebrek.
Andersom mag beleid nooit mechanisch worden toegepast. Het bestuursorgaan moet van een beleidsregel afwijken als toepassing voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van die regel. Juist in schrijnende gevallen is dat het aanknopingspunt: niet de regel aanvechten, maar aantonen dat de uitkomst in uw situatie niet in verhouding staat tot wat de regel beoogt te bereiken. Onderbouw dat met concrete, verifieerbare feiten over uw situatie.
Het vertrouwensbeginsel speelt in dezelfde hoek. Een toezegging van een ambtenaar bindt de gemeente niet zonder meer, maar de rechter kijkt tegenwoordig eerst of bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk van een welbewuste standpuntbepaling is gewekt, en pas daarna of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd na afweging tegen andere belangen. Leg toezeggingen daarom schriftelijk vast, met datum, naam en functie van degene die ze deed, en bevestig mondelinge afspraken per e-mail.
Wat mag de gemeente met uw gegevens en welke stukken kunt u opvragen?
Voor de verwerking van persoonsgegevens is de gemeente verwerkingsverantwoordelijke in de zin van de Algemene verordening gegevensbescherming. Zij heeft daarvoor een grondslag nodig, die bij de uitvoering van wettelijke taken doorgaans ligt in de wettelijke verplichting of de vervulling van een taak van algemeen belang. Toestemming is bij de overheid zelden een bruikbare grondslag, omdat de verhouding tussen burger en bestuursorgaan te ongelijk is om van een vrije keuze te kunnen spreken.
Daaruit volgt dat de gemeente niet meer gegevens mag verwerken dan voor de taak nodig is en ze niet zomaar voor een ander doel mag hergebruiken. Koppelt zij bestanden aan elkaar om risicoprofielen op te stellen, dan gelden zware eisen aan de noodzaak, de transparantie en de waarborgen. U heeft als betrokkene recht op inzage in de gegevens die de gemeente over u verwerkt, en op correctie van onjuistheden. Blijft de gemeente in gebreke, dan kunt u een klacht indienen bij de Autoriteit Persoonsgegevens.
Wilt u weten waarop een besluit is gebaseerd, dan is een verzoek op grond van de Wet open overheid het aangewezen middel. Daarmee vraagt u documenten op over een bestuurlijke aangelegenheid: adviezen, inspectierapporten, correspondentie en interne notities. De gemeente moet binnen de wettelijke termijn beslissen en een weigering per document motiveren aan de hand van de uitzonderingsgronden. Een goed getimed verzoek levert vaak precies de stukken op die u in bezwaar nodig heeft om de feitelijke onderbouwing van een besluit te weerleggen.
Veelgestelde vragen
Heeft u een besluit van de gemeente ontvangen waarmee u het niet eens bent, loopt u aan tegen een handhavingstraject of wacht u al maanden op een beslissing? De advocaten bestuursrecht van Law & More in Eindhoven beoordelen de bevoegdheidsgrondslag en de motivering, bewaken de termijnen en voeren de procedure in bezwaar en beroep. Neem gerust contact met ons op om uw zaak voor te leggen.
