Voedselveiligheid en NVWA: welke plichten heeft een voedselproducent?

Gepubliceerd op 9 november 2025 · Laatst bijgewerkt op 30 oktober 2026

Als voedselproducent bent u zelf verantwoordelijk dat uw producten in alle stadia van productie, verwerking en distributie aan de regels voldoen (artikel 17 van verordening (EG) nr. 178/2002). De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) controleert dat, maar neemt die verantwoordelijkheid niet over.

De belangrijkste plicht bij een incident: vermoedt u dat een product onveilig is, dan neemt u het onmiddellijk uit de handel en informeert u de NVWA (artikel 19). Dat dit ook geldt voor een partij die u zelf al had geblokkeerd, bleek in 2021 bij de Rechtbank Rotterdam. Het kader bestaat uit de Europese levensmiddelenverordeningen en de Nederlandse Warenwet.

Welke regels gelden: Europese verordeningen of de Warenwet?

Het zwaartepunt ligt bij Europese verordeningen, die rechtstreeks in Nederland gelden. De algemene levensmiddelenverordening (EG) nr. 178/2002 legt de basisbeginselen vast: de verantwoordelijkheid van de exploitant, de traceerbaarheidsplicht en de meld- en terugroepplicht. Verordening (EG) nr. 852/2004 regelt de levensmiddelenhygiëne en verplicht tot een systeem op basis van de HACCP-beginselen. Daarnaast gelden onder meer verordening (EG) nr. 1333/2008 over additieven en verordening (EU) nr. 1169/2011 over voedselinformatie aan consumenten.

De Warenwet is de Nederlandse kaderwet die daarnaast staat. Zij stelt eisen aan samenstelling, bereiding, behandeling en aanduiding van waren en is de grondslag voor warenwetbesluiten, zoals het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen en het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. Voor dierlijke producten komt daar de Wet dieren bij.

U komt dus nooit met één wet toe. Een vraag over een etiket beantwoordt u met verordening 1169/2011, een vraag over hygiëne met verordening 852/2004. De sanctie vindt u in de Warenwet en het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.

Waarvoor bent u als producent zelf verantwoordelijk?

Voor alles wat u in de handel brengt. Artikel 14 van verordening 178/2002 verbiedt het in de handel brengen van onveilige levensmiddelen. Een levensmiddel is onveilig als het schadelijk is voor de gezondheid of ongeschikt voor menselijke consumptie. Artikel 17 legt de verantwoordelijkheid voor de naleving bij de exploitant zelf.

Die verantwoordelijkheid strekt zich uit tot uw grondstoffen. Koopt u in bij een leverancier, dan moet u kunnen aantonen dat de ingekochte partij aan de eisen voldoet. Contractuele afspraken met die leverancier verschuiven de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid niet; zij bepalen alleen wie de schade uiteindelijk draagt.

Naast het bestuursrechtelijke spoor loopt een civielrechtelijk spoor. Wordt iemand ziek van uw product, dan kan de producent aansprakelijk zijn op grond van de regeling productaansprakelijkheid (artikel 6:185 BW). Hoe dat werkt, leest u in ons artikel over voedselveiligheid en productaansprakelijkheid. Bij allergenen ligt de lat bijzonder hoog; zie ons artikel over allergenen en aansprakelijkheid.

Wat moet er in uw voedselveiligheidsplan staan?

Verordening 852/2004 verplicht elk levensmiddelenbedrijf tot een permanente procedure op basis van de HACCP-beginselen. In zeven stappen:

• u brengt de gevaren in kaart;
• u bepaalt op welke punten in het proces u die gevaren kunt beheersen (kritieke controlepunten);
• u stelt voor die punten grenswaarden vast;
• u bewaakt of die grenswaarden worden gehaald;
• u legt vast wat u doet als dat niet zo is;
• u verifieert regelmatig of het systeem werkt;
• u documenteert dat alles.

Kleine bedrijven hoeven dat wiel niet zelf uit te vinden. Voor veel branches bestaan goedgekeurde hygiënecodes, die de HACCP-beginselen vertalen naar concrete werkwijzen voor bijvoorbeeld de bakkerij, de slagerij of de horeca. Werkt u volgens zo’n code, dan voldoet u aan de verplichting; wijkt uw proces daarvan af, dan heeft u een eigen plan nodig.

Waar het in de praktijk misgaat, is niet het bestaan van het plan maar de uitvoering. Een map in de kast zonder registraties van temperaturen, reiniging en corrigerende maatregelen levert bij een inspectie hetzelfde beeld op als geen plan. De Rechtbank Rotterdam liet in 2021 ook een eigen bewijsstuk van een producent niet gelden: de challengetests voor gerookte zalm waren niet uitgevoerd op de bewaartemperatuur die bij de afnemers gold, zodat niet was aangetoond dat de Listeria-norm werd gehaald (ECLI:NL:RBROT:2021:3480).

Hoe ver moet uw traceerbaarheid reiken?

Artikel 18 van verordening 178/2002 vraagt om traceerbaarheid in twee richtingen: u moet kunnen aanwijzen wie u heeft geleverd, en aan welke bedrijven u zelf heeft geleverd. Dat is de regel van één stap terug en één stap vooruit. De levering aan de eindconsument valt daarbuiten.

De verordening schrijft geen bepaald systeem voor. Wat telt, is dat u de gegevens op verzoek direct aan de NVWA kunt verstrekken. Registreer daarom per partij de leverancier, de datum, de hoeveelheid en het lotnummer, en koppel die gegevens aan de afnemers van de daaruit gemaakte producten. Zonder die koppeling kunt u bij een incident niet gericht terugroepen en moet u veel meer uit de handel halen dan nodig.

Wanneer moet u melden en terugroepen?

Artikel 19 van verordening 178/2002 is scherp geformuleerd. Meent u, of heeft u redenen om aan te nemen, dat een door u ingevoerd, geproduceerd, verwerkt of gedistribueerd levensmiddel niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, dan leidt u onmiddellijk de procedures in om het uit de handel te nemen en informeert u de bevoegde autoriteit. Heeft het product de consument al bereikt, dan informeert u de consument en roept u het product zo nodig terug.

Er staat geen termijn in uren of dagen in de verordening; er staat onmiddellijk. U mag dus niet eerst intern uitzoeken of het misschien meevalt. De melding doet u bij de NVWA, en de plicht rust op iedereen in de keten: producent, importeur, verwerker en distributeur.

Wat de Rechtbank Rotterdam besliste over Listeria in gerookte vis

Op 15 april 2021 bevestigde de Rechtbank Rotterdam twee boetes van elk € 1.050 aan een visverwerker (ECLI:NL:RBROT:2021:3480). In gerookte forelfilet was Listeria monocytogenes aangetoond, en de onderneming had dat niet onverwijld gemeld (artikel 19 lid 3). Voor gerookte zalmproducten had zij niet onmiddellijk de procedures ingeleid om het product uit de handel te nemen (artikel 19 lid 1).

Twee punten uit die uitspraak zijn voor elke producent van belang. De NVWA mocht voor beide overtredingen een afzonderlijke boete opleggen. En het blokkeren van de partij in afwachting van de laboratoriumuitslag betekende niet dat het product niet in de handel was gebracht.

Bedragen zoals opgelegd in deze zaken; de actuele tarieven staan in het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.

Bereid dit voor voordat het zich voordoet. Leg vast wie beslist over een terugroepactie, wie de NVWA belt, hoe u afnemers bereikt buiten kantooruren en welke tekst u naar buiten brengt. Een goed verlopen terugroepactie beperkt niet alleen de gezondheidsrisico’s, maar ook de sanctie die erop kan volgen.

Welke bevoegdheden heeft de NVWA bij een inspectie?

Toezichthouders van de NVWA ontlenen hun bevoegdheden aan afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht en aan de bijzondere wetgeving. Zij mogen elke plaats betreden, behalve een woning zonder toestemming van de bewoner, inlichtingen vorderen, inzage vorderen in zakelijke gegevens, monsters nemen en zaken onderzoeken. U bent verplicht daaraan mee te werken (artikel 5:20 Awb).

Die medewerkingsplicht kent grenzen. Zodra het onderzoek zich richt op een bestraffende sanctie of op strafrechtelijke vervolging, geldt het zwijgrecht en moet u daarop worden gewezen (artikel 5:10a Awb). Wat u tijdens een controle wel en niet moet doen, beschrijven wij in ons artikel over inspectie door de NVWA; wanneer een controle omslaat in een strafzaak, leest u bij het strafrechtelijk onderzoek van de NVWA.

Vraag altijd om het rapport van de inspecteur. Dat rapport is de basis voor een eventuele boete. Onjuistheden erin corrigeert u het best meteen, in uw zienswijze, en niet pas in bezwaar.

Welke sancties kan de NVWA opleggen?

Het meest gebruikte instrument is de bestuurlijke boete. Het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten koppelt aan overtredingen vaste bedragen, met onderscheid naar de omvang van het bedrijf. Bij herhaling binnen een bepaalde periode kan het bedrag hoger uitvallen.

Daarnaast beschikt de NVWA over herstelsancties: een last onder dwangsom om naleving af te dwingen en een last onder bestuursdwang, waarmee zij bijvoorbeeld zelf partijen uit de handel kan halen. In het uiterste geval kan een erkenning of registratie worden geschorst of ingetrokken, waarmee de productie feitelijk stilvalt. Hoe u zich tegen een boete verweert, beschrijven wij in ons artikel over bestuurlijke boetes van de NVWA.

Ernstige feiten kunnen bovendien strafrechtelijk worden afgedaan, meestal als economisch delict. Opzettelijke misleiding over herkomst of samenstelling valt daaronder; ons artikel over food fraud en misleiding gaat in op de gevolgen.

Wat betekent openbaarmaking van inspectieresultaten?

De NVWA publiceert inspectieresultaten van individuele bedrijven op haar website. Dat begon bij de horeca en is in stappen uitgebreid naar andere verkooppunten van levensmiddelen, zoals supermarkten en speciaalzaken. Gepubliceerd wordt de uitkomst van de inspectie, bijvoorbeeld voldoet of verbeterpunten.

Voor veel ondernemers weegt die publicatie zwaarder dan de boete, omdat klanten haar direct zien. Reageer daarom serieus op een voornemen tot openbaarmaking: u kunt een zienswijze indienen voordat publicatie plaatsvindt. Tegen het openbaarmakingsbesluit staan binnen zes weken bezwaar (artikel 6:7 Awb) en een voorlopige voorziening open.

Wat moet er op het etiket staan?

Verordening (EU) nr. 1169/2011 bepaalt welke informatie verplicht op de verpakking staat: de benaming, de ingrediëntenlijst, de allergenen, de nettohoeveelheid, de houdbaarheidsdatum, bewaarcondities, de naam van de exploitant en de voedingswaardevermelding. Allergenen moeten in de ingrediëntenlijst opvallen, bijvoorbeeld door een afwijkende drukletter.

Misleidende informatie is verboden (artikel 7), ook als zij feitelijk juist is maar een onjuiste indruk wekt. In de zaak bij de Rechtbank Rotterdam van 15 april 2021 stond op een verpakking gerookte forelfilet “geproduceerd door” een Nederlandse onderneming, terwijl een sticker de vermelding “Kweekgebied: Turkije” afdekte. De vis was in Turkije gekweekt, gerookt en verpakt. De rechtbank vond dat misleidend over de herkomst en liet de boete van € 1.050 in stand (ECLI:NL:RBROT:2021:3481).

Voedings- en gezondheidsclaims kennen een eigen regime, waarin alleen toegelaten claims mogen worden gebruikt onder de bijbehorende voorwaarden. Termen als gezond of natuurlijk zijn daardoor riskant. Waar de grenzen liggen, leest u bij claims als gezond en natuurlijk; de meest voorkomende fouten staan bij etikettering van levensmiddelen.

Welke regels gelden bij import en export?

Bij invoer uit landen buiten de Europese Unie gelden officiële controles aan de buitengrens. Zendingen van dierlijke oorsprong en bepaalde plantaardige producten met een verhoogd risico moeten vooraf worden aangemeld en aangeboden bij een aangewezen grenscontrolepost. Daar worden documenten gecontroleerd en zo nodig monsters genomen. De kosten zijn voor het bedrijf.

Voor uitvoer naar landen buiten de Unie gelden de eisen van het bestemmingsland. De NVWA geeft exportcertificaten af, maar de exporteur moet zelf weten welke eisen dat land stelt. Binnen de Unie is er in beginsel vrij verkeer van goederen, met steekproefsgewijs toezicht.

Bij invoer is de importeur de exploitant die verantwoordelijk is zodra de partij op de markt komt. Een certificaat uit het land van herkomst is geen vrijwaring: blijkt een zending achteraf niet te voldoen, dan moet de importeur melden, uit de handel nemen en zo nodig terugroepen. Leg daarom in uw inkoopcontracten vast welke analyses de leverancier aanlevert, welke normen gelden en wie de kosten draagt als een partij wordt afgekeurd.

Hoe bereidt u zich voor op een NVWA-controle?

Zorg dat drie dingen op orde zijn voordat de inspecteur voor de deur staat:

• een actueel voedselveiligheidsplan of een correct toegepaste hygiënecode (verordening 852/2004);
• registraties waaruit blijkt dat u het plan ook uitvoert, inclusief validatie bij de juiste bewaartemperatuur;
• een traceerbaarheidsadministratie waarmee u snel kunt aanwijzen waar een partij vandaan kwam en waar zij naartoe ging (artikel 18 verordening 178/2002).

Leg daarnaast vast wie namens het bedrijf spreekt tijdens een inspectie. Ontvangt u een boeterapport, een voornemen tot openbaarmaking of een last onder dwangsom, laat dat dan beoordelen voordat u reageert. Een zienswijze is vaak het laatste moment waarop u de feiten nog kunt bijsturen. Achtergrondinformatie publiceert de NVWA zelf.

Hoe wij voedselproducenten bijstaan

Wij helpen u uw verplichtingen als exploitant op orde te brengen en staan u bij als de NVWA optreedt. Meer leest u op onze pagina ondernemingsrecht advocaat.

• Wij toetsen uw etiketten en claims aan verordening (EU) nr. 1169/2011.
• Wij nemen in uw inkoopcontracten op welke analyses de leverancier aanlevert en wie de kosten draagt als een partij wordt afgekeurd.
• Wij stellen met u een draaiboek op voor melden en terugroepen op grond van artikel 19 van verordening 178/2002.
• Wij dienen een zienswijze in op een boeterapport of een voornemen tot openbaarmaking.
• Wij maken bezwaar tegen een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom en vragen zo nodig een voorlopige voorziening.

In het kort

• De exploitant is zelf verantwoordelijk voor de veiligheid van zijn levensmiddelen (artikel 17 van verordening 178/2002).
• Een onveilig product neemt u onmiddellijk uit de handel en u meldt het aan de NVWA (artikel 19); een eigen blokkade ontslaat u daar niet van.
• Niet melden en niet uit de handel nemen zijn afzonderlijke overtredingen, elk met een eigen boete.
• Een etiket dat de herkomst verhult, is misleidend, ook als elk woord op zich klopt.

Veelgestelde vragen