Samenloop van bestuurlijke en strafrechtelijke sancties: het una via-beginsel

Gepubliceerd op 4 november 2025 · Laatst bijgewerkt op 31 oktober 2026

Voor dezelfde gedraging mag de overheid u niet zowel een bestuurlijke boete opleggen als strafrechtelijk vervolgen: dat is het una via-beginsel van artikel 5:44 Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 243 lid 2 Wetboek van Strafvordering (Sv). Die keuze geldt alleen voor bestraffende sancties; een herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom, kan wél naast een boete of strafzaak worden opgelegd.

Samenloop komt vooral voor bij overtredingen die zowel in een bestuurswet als in de Wet op de economische delicten (WED) strafbaar zijn gesteld: financiële regels, milieu- en omgevingsregels, arbeidsomstandigheden en fiscale verplichtingen. Hieronder leest u wanneer welke route wordt gekozen, welke waarborgen u hebt en waar u als onderneming of bestuurder op let. De bepalingen staan in de Algemene wet bestuursrecht en het Wetboek van Strafvordering.

Wanneer is er sprake van samenloop?

Van samenloop is sprake als één gedraging zowel een bestuursrechtelijke overtreding als een strafbaar feit oplevert. De overheid kan dan kiezen tussen een bestuurlijke sanctie van de toezichthouder en een strafzaak via het Openbaar Ministerie (OM).

Daarbij is het onderscheid tussen twee soorten sancties belangrijk. Bestraffende sancties zijn bedoeld om leed toe te voegen; herstelsancties zijn bedoeld om een overtreding te beëindigen of de gevolgen ongedaan te maken (artikel 5:2 Awb).

• Bestraffend: de bestuurlijke boete (artikel 5:40 Awb), de strafrechtelijke geldboete, taakstraf, gevangenisstraf en de strafbeschikking van het OM.
• Herstellend: de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom (artikel 5:21 en 5:31d Awb).

Lees meer over dit onderscheid in het verschil tussen een boete, een dwangsom en een strafrechtelijke sanctie.

Hoe werkt het una via-beginsel?

Zodra de ene route ver genoeg is gevorderd, is de andere afgesloten. Het bestuursorgaan mag geen bestuurlijke boete meer opleggen als voor dezelfde gedraging strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, of als een strafbeschikking is uitgevaardigd (artikel 5:44 Awb).

Omgekeerd vervalt de mogelijkheid van strafvervolging als voor hetzelfde feit al een bestuurlijke boete is opgelegd (artikel 243 lid 2 Sv). Het begrip “dezelfde gedraging” wordt feitelijk uitgelegd: het gaat om wat u werkelijk hebt gedaan, niet om de wettelijke omschrijving.

Is de gedraging ook een strafbaar feit, dan moet het bestuursorgaan de zaak in beginsel eerst aan de officier van justitie voorleggen, tenzij de wet of een afspraak met het OM anders bepaalt. Daarvoor bestaan in verschillende sectoren afstemmingsafspraken, bijvoorbeeld tussen de Belastingdienst, de FIOD en het OM bij fiscale fraude, en tussen het OM en financiële toezichthouders als de AFM en DNB.

Daarnaast mag hetzelfde bestuursorgaan niet twee keer een boete opleggen voor dezelfde overtreding (artikel 5:43 Awb). In het strafrecht geldt het verbod op dubbele vervolging na een onherroepelijke einduitspraak (artikel 68 Wetboek van Strafrecht).

Bestuurlijke boete als “criminal charge”: de Europese waarborgen

Een bestuurlijke boete geldt meestal als “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM. U hebt dan recht op een eerlijk proces, de onschuldpresumptie en het recht om te zwijgen.

Of een sanctie een criminal charge is, beoordeelt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met de Engel-criteria uit de zaak Engel tegen Nederland (EHRM 8 juni 1976): de kwalificatie in het nationale recht, de aard van de overtreding en de zwaarte van de sanctie. Meer over deze waarborgen leest u bij het eerlijk proces van artikel 6 EVRM.

Het verbod op dubbele bestraffing uit artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM is in Nederland niet rechtstreeks van toepassing: Nederland heeft dat protocol niet geratificeerd. Wel geldt artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de EU als de sanctie de uitvoering van EU-recht betreft, zoals bij veel financiële en btw-regels. In de praktijk biedt het Nederlandse una via-stelsel meestal al meer bescherming.

Meewerken aan het toezicht, zwijgen over de overtreding

U moet meewerken aan een toezichtsonderzoek, maar u hoeft niet mee te werken aan uw eigen bestraffing. Dat spanningsveld bepaalt veel van de strategie in de eerste fase.

• Medewerkingsplicht: een toezichthouder mag inlichtingen en inzage in stukken vorderen; u moet daaraan meewerken (artikel 5:16, 5:17 en 5:20 Awb).
• Zwijgrecht: wordt u verhoord met het oog op een bestuurlijke boete, dan bent u niet verplicht een verklaring over de overtreding af te leggen en moet u daarop worden gewezen (artikel 5:10a Awb). In een strafzaak geldt artikel 29 Sv.
• Wilsonafhankelijk materiaal, zoals bestaande documenten, moet u in beginsel wel afgeven, ook als dat belastend is.
• Een verklaring die u onder dwang aan een toezichthouder geeft, mag niet zomaar als bewijs in een strafzaak worden gebruikt.

Hoe toetst de rechter een bestuurlijke boete en een herstelsanctie?

De bestuursrechter toetst een bestuurlijke boete vol. Hij beoordeelt zelf of de overtreding bewezen is en of de hoogte van de boete evenredig is (artikel 5:46 lid 2 Awb). Het bestuursorgaan moet de overtreding bewijzen; bij twijfel krijgt u het voordeel. De rechter houdt rekening met de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, eventuele recidive en uw draagkracht.

Bij een herstelsanctie toetst de rechter of het bestuursorgaan bevoegd was en of de maatregel evenredig is (artikel 3:4 lid 2 Awb). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaf daarvoor op 2 februari 2022 een kader (ECLI:NL:RVS:2022:285). Hoe indringend de rechter toetst, hangt af van onder meer de beleidsruimte van het bestuursorgaan, het gewicht van de belangen en hoe ingrijpend het besluit is. In die zaak, over een woningsluiting door de burgemeester van Harderwijk, had de burgemeester de gevolgen voor de huurder en zijn gezin onvoldoende meegewogen; het besluit op bezwaar bleef vernietigd.

Bestuurlijke boete of strafzaak: de verschillen naast elkaar

De bestuursrechtelijke route is meestal sneller en minder belastend, maar de strafrechtelijke route heeft verdergaande gevolgen. De tabel geeft de belangrijkste verschillen.

Een strafrechtelijke veroordeling of strafbeschikking komt in de justitiële documentatie; lees meer over het strafblad en de justitiële documentatie. Bestuurlijke en strafrechtelijke geldboetes zijn voor een onderneming fiscaal niet aftrekbaar. Over de fiscale gevolgen in uw situatie kunt u het beste een fiscalist raadplegen.

Herstelsancties die ernaast kunnen komen

Een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang kan naast een bestuurlijke boete of strafzaak worden opgelegd, omdat die niet bestraft maar herstelt. Het una via-beginsel staat daar niet aan in de weg.

Bij een last onder dwangsom krijgt u een begunstigingstermijn om de overtreding te beëindigen; doet u dat niet, dan verbeurt u dwangsommen. Bij bestuursdwang treedt de overheid zelf op, bijvoorbeeld door een installatie te verzegelen, en verhaalt zij de kosten op u (artikel 5:25 Awb). Lees meer over bezwaar tegen een last onder dwangsom.

Samenloop bij omgevings- en milieuovertredingen

Bij milieu- en omgevingsovertredingen komen alle sancties samen: het bevoegd gezag kan herstelsancties en soms een bestuurlijke boete opleggen, en het OM kan dezelfde gedraging via de WED vervolgen. Sinds 1 januari 2024 staan de bestuurlijke bevoegdheden grotendeels in de Omgevingswet, die onder meer de Wabo en grote delen van de Wet milieubeheer heeft vervangen.

In de praktijk legt de gemeente of provincie een last onder dwangsom op om de overtreding te stoppen, terwijl het OM bij ernstige of opzettelijke overtredingen een strafzaak start. Zie ook boete of straf bij overtreding van milieuwetgeving en economische delicten: wanneer een bedrijf strafbaar is.

De eerste fase van een toezichtsonderzoek: wat doet de onderneming?

Een rechtspersoon kan zowel beboet als strafrechtelijk vervolgd worden (artikel 51 Sr en artikel 5:1 lid 3 Awb). De houding van de onderneming in de eerste fase bepaalt vaak welke route volgt.

• Stel vast of het onderzoek een toezichtsonderzoek of al een strafrechtelijk onderzoek is, en vraag dat zo nodig uitdrukkelijk na.
• Lever gevorderde stukken volledig aan, maar laat verklaringen over de overtreding pas afleggen na overleg met een advocaat.
• Houd een overzicht bij van alles wat u hebt verstrekt en aan wie.
• Controleer bij een voornemen tot een boete of u een zienswijze kunt indienen en binnen welke termijn.
• Beëindig een voortdurende overtreding zo snel mogelijk; dat beperkt herstelsancties en weegt mee bij de strafmaat.

Persoonlijk risico voor bestuurders en leidinggevenden

Naast de onderneming kan ook degene die tot de overtreding opdracht gaf of er feitelijk leiding aan gaf worden vervolgd of beboet (artikel 51 lid 2 Sr en artikel 5:1 lid 3 Awb). Dat is een eigen procedure tegen u persoonlijk.

• Ga na of u persoonlijk als verdachte of overtreder wordt aangemerkt.
• Maak gebruik van uw zwijgrecht en laat u apart bijstaan als uw belang afwijkt van dat van de onderneming.
• Houd rekening met gevolgen voor een VOG of een betrouwbaarheidstoetsing door een financiële toezichthouder.

Lees ook over bestuurdersaansprakelijkheid bij strafbare feiten binnen een bv.

Hoe wij helpen als twee sanctieroutes dreigen

Wij combineren kennis van het bestuursrecht en het strafrecht in één aanpak. Meer daarover leest u bij onze advocaat bestuursrecht en onze strafrechtadvocaten.

• Beoordelen of u te maken hebt met een toezichtsonderzoek, een strafrechtelijk onderzoek of beide.
• Bijstaan bij verhoren en bepalen welke informatie u moet verstrekken en waarover u mag zwijgen.
• Een zienswijze opstellen tegen een voorgenomen boete of last onder dwangsom.
• Bezwaar en beroep instellen of verzet doen tegen een strafbeschikking, en een beroep doen op het una via-beginsel als een tweede bestraffing dreigt.

In het kort

• Een bestraffende sanctie komt er maar één keer: boete of strafzaak, niet allebei.
• Herstelsancties vallen buiten die keuze en kunnen tegelijk lopen.
• Stukken afgeven moet, een verklaring over de overtreding niet.
• Alleen de strafrechtelijke route leidt tot een vermelding in de justitiële documentatie.

Veelgestelde vragen

Geldt het una via-beginsel ook als twee verschillende toezichthouders beboeten?

Artikel 5:43 Awb verbiedt een tweede boete door hetzelfde bestuursorgaan. Bij twee verschillende bestuursorganen speelt de vraag of het om dezelfde gedraging gaat en of het Handvest van de EU van toepassing is. Dat vraagt een beoordeling per geval.

Wat als de toezichthouder mijn verklaring doorgeeft aan het OM?

Informatie uit het toezicht kan bij het OM terechtkomen. Een verklaring die u onder dwang hebt afgelegd, mag echter niet zomaar als bewijs in de strafzaak dienen. Daarom is het van belang vast te leggen onder welke titel u werd gehoord en of u op uw zwijgrecht bent gewezen.

Lees ook: de strafbeschikking van het OM en hoe een strafzaak in Nederland verloopt.